Vai Konkurences padome ir tiesīga ierobežot likumā noteikto pašvaldības rīcības brīvību?

Rīgas dome šogad lēma uz nākamajiem 20 gadiem visu atkritumu apsaimniekošanu uzticēt vienam operatoram – vairāku uzņēmumu veidotai akciju sabiedrībai Tīrīga. Secīgi noslēgtajam līgumam ar Rīgas domi rīdzinieki tika aicināti pārslēgt atkritumu apsaimniekošanas līgumus ar jauno operatoru, kurš sāks darbu septembrī. Jūlijā ar paziņojumu par iespējamu Eiropas Savienības (ES) dibināšanas līguma pārkāpumu nāca klajā Konkurences padome, ierosinot pārkāpuma lietu pret Rīgas domi un Getliņi EKO, paredzot, ka, iespējams, varētu noteikt pagaidu noregulējumu par līguma pārslēgšanas iesaldēšanu. Vērtējot notiekošo, rodas daudzi juridiskas dabas jautājumi un neskaidrības, ņemot vērā, ka koncesijas līgums noslēgts normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā un ievērojot saskaņošanas procedūru ar visām iesaistītajām pusēm.

Atkritumu apsaimniekošanas jautājumus valstī regulē Atkritumu apsaimniekošanas likums (AA likums). Tas paredz, ka pašvaldībai ir tiesības izvēlēties sadzīves atkritumu apsaimniekošanas pakalpojuma sniedzēju kādā no trim veidiem: publisko iepirkuma procedūrā, publiskās un privātās partnerības procedūrā vai nodrošināt pakalpojuma sniegšanu pašai ar saviem resursiem.

Tādēļ kopš 2017.gada 14.februāra, kad Rīgas dome pieņēma lēmumu sākt publiskās un privātās partnerības (PPP) procedūru sadzīves atkritumu apsaimniekotāja izvēlei Rīgā, ar interesi sekoju šim procesam, jo biju tās darba grupas vadītāja vietnieks, kas izstrādāja Publiskās un privātās partnerības likumu (PPP likums) un rakstīju šā likuma tekstu. Saeima PPP likumu pieņēma 2009.gada 18.jūnijā, un tas stājās spēkā tā paša gada 1.oktobrī, taču likuma pieņemšanas laiks sakrita ar krīzes periodu un starptautiskās institūcijas Latvijai tolaik neļāva īstenot PPP projektus.

Kā norādīts PPP likumā, PPP ir ilgtermiņa sadarbība, kas ilgst līdz 30 gadiem, bet PPP likumā paredzētajos gadījumos arī ilgāk.

Jānorāda gan, ka AA likums nosaka – līgumu ar atkritumu apsaimniekotāju var slēgt uz nedaudz īsāku laika posmu, uz 20 gadiem.

Rīgas dome izvēlējās koncesijas procedūru, lai noteiktu, kurš būs atkritumu apsaimniekošanas pakalpojuma sniedzējs, un PPP sadarbību ar  to īstenot institucionālas PPP formā. Rīgas dome kā PPP procedūras publiskais partneris procesam piesaistīja otru publisko partneri – SIA Getliņi EKO, un tas nozīmēja, ka saskaņā ar institucionālās partnerības noteikumiem publiskais partneris ar koncesijas procedūrā noteikto privāto partneri dibina kopsabiedrību, ar kuru tad kā ar privāto partneri publiskie partneri slēdz koncesijas līgumu par atkritumu apsaimniekošanu Rīgā. Institucionālās partnerības izvēle dod tiesības publiskajam partnerim veikt pastiprinātu koncesijas līguma izpildes kontroli un piedalīties kopsabiedrības pārvaldē, jo saskaņā ar PPP likumā noteikto publiskajam partnerim tiek nodrošināta viena vieta kopsabiedrības valdē un padomē neatkarīgi no tā, cik liela daļa viņam pieder sabiedrības pamatkapitālā.

Koncesijas līguma slēgšanas izvēle no pašvaldības viedokļa ir pamatota, jo saskaņā ar PPP likumā noteikto pakalpojumu koncesijas līguma slēgšanas gadījumā privātajam partnerim tiek nodoti arī šā pakalpojumu ekspluatācijas riski. Ekspluatācijas riski ir ekonomiskie riski, kad privātā partnera ienākumi ir atkarīgi no pakalpojuma galalietotāja pieprasījuma pēc pakalpojuma (pieprasījuma risks) un no tā, vai šis pakalpojums tiek piedāvāts galalietotājam atbilstoši tām prasībām, kuras noteiktas noslēgtajā koncesijas līgumā (pieejamības risks).

Privātā partnera noteikšanai Rīgas dome koncesijas procedūrā organizēja konkursu ar pretendentu atlasi. Konkursā piedalīties varēja pretendenti gan no Latvijas, gan ārvalstīm. Konkursa rezultātā pēc pretendentu piedāvājumu izvērtēšanas komisija par saimnieciski visizdevīgāko piedāvājumu atzina SIA CREB Rīga iesniegto piedāvājumu. Uz šī pamata SIA Getliņi EKO kopīgi ar SIA CREB Rīga nodibināja kopsabiedrību AS Tīrīga, ar kuru kā ar privāto partneri abi publiskie partneri – Rīgas pilsētas pašvaldība un SIA Getliņi EKO – noslēdza koncesijas līgumu.

Koncesijas līguma noslēgšana nozīmē, ka visas PPP likumā un AA likumā noteiktās procesā iesaistītās kompetentās valsts institūcijas ir devušas savu piekrišanu gan privātā partnera noteikšanas kārtībai, gan arī noslēgtā koncesijas līguma nosacījumiem.

Tādēļ izbrīnu radīja fakts, ka Konkurences padomes (KP) priekšsēdētāja Skaidrīte Ābrama 30.jūlijā LTV1 raidījumā Rīta Panorāma paziņoja, ka KP ir ierosinājusi pārkāpuma lietu pret Rīgas pilsētas pašvaldību un SIA Getliņi EKO par Līguma par Eiropas Savienības darbību 102.panta pārkāpumu saistībā ar pašvaldības lēmumu izveidot atkritumu apsaimniekošanas monopolu Rīgā uz 20 gadiem.

Ierosinot pārkāpuma lietu, KP uzskatījusi, ka, īstenojot PPP procedūru sadzīves atkritumu savākšanas un pārvadāšanas tirgū Rīgas pilsētas administratīvajā teritorijā un noslēdzot koncesijas līgumu uz 20 gadiem, Rīgas pilsētas pašvaldība un SIA Getliņi EKO ir ļaunprātīgi izmantojušas savu atrašanos dominējošā stāvoklī.

Kā izriet no pieejamās informācijas, KP pamatā uzskata, ka

Rīgas pilsētas pašvaldība un SIA Getliņi EKO savu atrašanos dominējošā stāvoklī ļaunprātīgi ir izmantojuši tādējādi, ka Rīgas pilsētā ir samazināts sadzīves atkritumu apsaimniekošanas zonu skaits no trīs uz vienu un ka koncesijas līgums par sadzīves atkritumu apsaimniekošanu tiek slēgts uz 20 gadiem.

KP savu nostāju pamato ar Konkurences likuma 3.panta otrajā daļā noteikto: “Tiešās pārvaldes un pastarpinātās pārvaldes iestāde, kā arī kapitālsabiedrība, kurā publiskai personai ir izšķiroša ietekme, savā darbībā nodrošina brīvu un godīgu konkurenci.”

Atkritumu apsaimniekošanas zonu skaits

KP uzskata, ka Rīgas pilsētas pašvaldība un SIA Getliņi EKO nenodrošina brīvu konkurenci, jo turpmāk Rīgā būs viena atkritumu apsaimniekošanas zona un tātad arī viens atkritumu apsaimniekotājs un divi no esošajiem četriem atkritumu apsaimniekotājiem būs spiesti atstāt tirgu.

Izdarot šādu secinājumu, KP nav ņēmusi vērā to, ka pašvaldībai ir likumā noteikta rīcības brīvība sadzīves atkritumu apsaimniekošanas organizēšanā savā administratīvajā teritorijā. Saskaņā ar AA likuma 8. panta pirmās daļas 3. punktā noteikto tikai pašvaldībai ir tiesības, izdodot saistošos noteikumus par sadzīves atkritumu apsaimniekošanu savā administratīvajā teritorijā, noteikt, cik sadzīves atkritumu apsaimniekošanas zonās ir sadalīta pašvaldības teritorija.

AA likumā nav noteikts, ka pašvaldībai pirms saistošo noteikumu par sadzīves atkritumu apsaimniekošanu savā administratīvajā teritorijā izdošanas šie noteikumi ir jāsaskaņo ar KP, lai nodrošinātu Konkurences likuma 3.panta otrajā daļā noteikto.

No AA likumā noteiktā redzams, ka pašvaldība ne tikai var noteikt visu pašvaldības teritoriju par vienu sadzīves atkritumu apsaimniekošanas zonu, bet saskaņā ar 18. panta trešajā daļā noteikto pašvaldības, savstarpēji vienojoties, var arī noteikt vienu kopīgu sadzīves atkritumu apsaimniekošanas zonu, kurā ietilpst vairāku viena atkritumu apsaimniekošanas reģiona pašvaldību administratīvās teritorijas.

Arī tad, ja Rīgas pilsētas teritorija tiktu sadalīta vairākās atkritumu apsaimniekošanas zonās, iedzīvotājiem nebūtu izvēles iespējas starp dažādu zonu atkritumu apsaimniekotājiem pakalpojuma saņemšanas brīdī, jo konkurence notiktu pakalpojuma sniedzēja atlases brīdī un tiesības apkalpot konkrēto zonu būtu tikai vienam atkritumu apsaimniekotājam. Tāpēc arī uzvarējušais pretendents konkrētajā zonā darbotos monopola apstākļos. Turklāt arī šādā gadījumā pastāv iespēja, ka vairākās pilsētas atkritumu apsaimniekošanas zonās uzvar viens un tas pats pretendents, jo pašvaldība nav tiesīga noteikt, ka viens pretendents var pieteikties atkritumu apsaimniekošanai tikai vienā zonā.

Atkritumu apsaimniekošanas līguma termiņš

Rīgas pilsētas pašvaldība bija ievērojusi Atkritumu apsaimniekošanas likuma 18. panta septītajā daļā noteikto, ka ar PPP procedūrā noteikto privāto partneri atkritumu apsaimniekošanas līgumu var slēgt uz laiku, kas nav ilgāks par 20 gadiem. Rīgas pilsētas pašvaldība acīmredzot izvēlējās līgumu slēgt uz maksimālo likumdevēja noteikto termiņu – 20 gadiem, pamatojot šāda termiņa izvēli ar PPP likumā paredzētajiem finanšu un ekonomiskajiem aprēķiniem (FEA). Tas bija termiņš, kādā privātais partneris, kurš vienīgais veic ieguldījumus projektā, varētu tos uz ilgtermiņa līguma pamata atpelnīt un vienlaikus saglabāt iespējami zemāko pakalpojuma sniegšanas cenu.

Pašvaldība sagatavotos PPP projekta FEA saskaņoja ar Finanšu ministriju, kā to noteic PPP likuma 8. panta otrā daļa. Izskatot aprēķinus, ministrija sniedza Rīgas pilsētas pašvaldībai atzinumu par aprēķinu nosacījumu paredzamo ietekmi uz valsts budžeta ilgtermiņa saistību apjomu un valsts parādu un ar savu atzinumu ļāva pašvaldībai turpināt koncesijas procedūru, tostarp akceptējot pašvaldības FEA attiecībā uz izvēlēto koncesijas līguma periodu – 20 gadiem. Līdz ar to šis 20 gadu termiņš tiek balstīts uz FEA un tas netiek ne politiski, ne administratīvi noteikts. Turklāt vērā ņemams ir fakts, ka pašvaldība koncesijas līgumu ir noslēgusi par konkrētu līgumcenu. Ja tā tiks sasniegta agrāk, nekā būs beidzies līguma darbības termiņš (20 gadi), līguma darbība tiks izbeigta, jo PPP likumā noteikts, ka līgumcena ir kopējā samaksa par PPP līguma izpildi (neņemot vērā pievienotās vērtības nodokli). Turklāt, kā to paredz PPP likuma 9. panta pirmā daļa, Centrālā finanšu un līgumu aģentūra kā uzraudzības institūcija izvērtēja FEA iekļautos pieņēmumus un risku sadali starp publisko partneri un privāto partneri PPP līgumā un sniedza atzinumu par tiem.

Iebildumus par to, ka PPP procedūrā pašvaldības varēs slēgt līgumus ar apsaimniekotāju uz 20 gadu termiņu, KP izteica jau 2010. gadā, kad Saeima skatīja AA likumprojektu, kurā sākotnēji bija ietverts 10 gadu līguma slēgšanas termiņš, bet 2.lasījumam tika iesniegts priekšlikums šo termiņu pagarināt līdz 20 gadiem. KP ar savu 2010.gada 22.jūlija vēstuli Nr.1491 aicināja Saeimu neatbalstīt šo priekšlikumu, jo KP ieskatā īsāki termiņi ne vien veicina savstarpējo konkurenci, mazina ģeogrāfiskā tirgus sadales risku atkritumu apsaimniekotāju starpā, bet arī stimulē atkritumu apsaimniekotājus uzturēt konkurētspējīgu cenu un kvalitāti.

Taču Saeima, kas ir vienīgais likumdevējs Latvijā, šo KP iebildumu neņēma vērā un tādējādi deva novērtējumu šiem KP iebildumiem, un pieņēma AA likuma 18.panta septīto daļu redakcijā, kas paredzēja, ka normatīvajos aktos par PPP noteiktajā kārtībā līgumu var slēgt uz laiku, kas nav ilgāks par 20 gadiem.

Tiesiskā un demokrātiskā valstī būtu sagaidāms, ka likumdevēja pieņemtos likumus respektē un ievēro gan ikviena privātpersona, gan arī valsts iestādes, šajā gadījumā KP. Līdz ar to – ja likumdevējs likumprojekta izskatīšanas gaitā vienreiz jau noraidījis KP iebildumus par līguma noslēgšanas termiņu uz 20 gadiem, būtu sagaidāms, ka KP šādu likumdevēja lēmumu ņems vērā un respektēs, nevis rīkosies pretēji, kā tas pašlaik notiek Rīgas pilsētas pašvaldības gadījumā, kad KP iebilst pret to, ka pašvaldība koncesijas līgumu slēdz uz 20 gadu termiņu, kā to ir noteicis likumdevējs, un izmanto šo termiņu kā ieganstu pagaidu noregulējuma piemērošanai.

To, ka arī uz 30 gadiem noslēgts atkritumu apsaimniekošanas līgums nodrošina kvalitatīvu atkritumu apsaimniekošanu, apliecina Siguldas pilsētas pieredze.

Pašvaldības likumā noteiktā rīcības brīvība

Kā redzams no iepriekš minētā, AA likums paredz pašvaldībai rīcības brīvību gan noteikt atkritumu apsaimniekošanas zonu skaitu pašvaldības teritorijā, gan līguma slēgšanas termiņu ar atkritumu apsaimniekotāju, kas noteikts PPP  procedūrā.

Tāpat AA likuma 18. panta pirmajā daļā noteikts, ka atkritumu apsaimniekotāju pašvaldība var noteikt ne tikai PPP procedūrā, bet arī Publisko iepirkumu likuma noteiktajā kārtībā. Turklāt Publisko iepirkumu likuma 3. panta 7. punkts noteic, ka šo likumu nepiemēro tādas institūcijas veiktajiem būvdarbiem vai piegādēm, vai sniegtajiem pakalpojumiem, kura vienlaikus atbilst šādiem kritērijiem: a) tā atrodas viena vai vairāku pasūtītāju pilnīgā kontrolē (šāda kontrole izpaužas kā tiesības ietekmēt kontrolē esošās institūcijas darbības būtiskus mērķus un lēmumus); b) vismaz 80 procentus tās gada finanšu apgrozījuma veido konkrētu uzdevumu izpilde kontrolējošo pasūtītāju interesēs vai citu pasūtītāju interesēs, kurus kontrolē šo institūciju kontrolējošie pasūtītāji; c) tās kapitāla daļas vai akcijas pilnībā pieder pasūtītājiem, kas to kontrolē. Minētā norma būtībā paredz to, ka pašvaldība var nepiemērot publisko iepirkumu regulējošos normatīvos aktus, bet tā vietā izveidot pati savu uzņēmumu, kas sniegs tai attiecīgo pakalpojumu.

Latvijas Republikas Augstākās tiesas Administratīvo lietu departaments 2015.gada 23.janvāra spriedumā lietā SKA-17/2015 ar virsrakstu “Pašvaldības rīcības brīvība, izvēloties atkritumu apsaimniekotāju”, analizējot AA likuma normas, ir definējis judikatūras tēzi: “Atkritumu apsaimniekošanas likuma un Publisko iepirkumu likuma normas paredz pašvaldībai tiesības izvēlēties atkritumu apsaimniekošanas pakalpojuma sniedzēju kādā no trim veidiem: 1) iepirkuma procedūrā; 2) publiskās un privātās partnerības procedūrā; 3) nodrošināt pakalpojuma sniegšanu pašai ar saviem resursiem. Tādējādi tiesai nav tiesiska pamata ierobežot pašvaldības rīcības brīvību un likt tai obligāti izvēlēties pakalpojuma sniedzēju vienā no šiem veidiem.”

Kā redzams no AA likuma normām, tāda pati rīcības brīvība pašvaldībām ir, gan nosakot atkritumu apsaimniekošanas zonu skaitu pašvaldības teritorijā, gan nosakot līguma slēgšanas termiņu ar atkritumu apsaimniekotāju, kas noteikts PPP  procedūrā.

Ja tiesai nav tiesību ierobežot AA likumā noteikto pašvaldības rīcības brīvību, tad tādu tiesību nav arī KP, ierosinot piemērot pagaidu noregulējumu.

Iespējamie zaudējumi un to segšana

Ja KP pieņems lēmumu piemērot pagaidu noregulējumu, kura rezultātā būs noteikts aizliegums īstenot noslēgto koncesijas līgumu uz lietas izmeklēšanas laiku, līguma pusēm radīsies zaudējumi. Kā norādījusi KP, lietas izmeklēšana var ilgt pat divus gadus. Tas nozīmē, ka zaudējumi būs ievērojami.

Ja galarezultātā tiks secināts (tiesas procesā vai citā noregulējuma procesā), ka KP piemērotais pagaidu noregulējums nav bijis pamatots, tad koncesijas līguma īstenošanā iesaistītās privātpersonas varēs Valsts pārvaldes iestāžu nodarīto zaudējumu atlīdzināšanas likumā noteiktajā kārtībā prasīt zaudējumu atlīdzināšanu, un šo zaudējumu atlīdzināšanas finansēšanas avots būs valsts pamatbudžets.

 

Autors ir praktizējošs jurists un Publiskās un privātās partnerības likuma izstrādes darba grupas vadītāja vietnieks