Būvniecība un ekonomika

Prognozējama valsts atbalsta un uzraudzības sistēma būvniecības nozarē līdz šim nav izveidota

Var teikt, ka būvniecība ir tautsaimniecības norišu spogulis, jo ir cieši saistīta ar ekonomikas dalībnieku noskaņojumu, nākotnes novērtējumu, kopējām investīcijām tautsaimniecībā, un veido nozīmīgu daļu iekšzemes kopproduktā, tā reaģē uz citu nozaru attīstības un iedzīvotāju dzīves kvalitātes uzlabošanas prasībām. Liela daļa no sākotnējām investīcijām citās nozarēs vai valsts infrastruktūrā nonāk tieši būvniecībā: mājokļu būvniecībā un remontā, jaunu ražotņu, loģistikas vai tirdzniecības ēku būvniecībā, ceļu un tiltu būvniecībā, sabiedrisko ēku būvniecībā utt.

Tādēļ būvniecība var labi raksturot kopējo tautsaimniecības attīstības ciklu. Tai ir arī svarīga loma starpnozaru sadarbībā: darbinieku un finanšu piesaistē, eksporta tirgu paplašināšanā, jo Būvniecības likuma 1.pants definē būvniecību kā procesu, kas ietver visu veidu būvju projektēšanu un būvdarbus jeb darbus, kurus veic būvlaukumā vai būvē, lai radītu būvi, novietotu iepriekš izgatavotu būvi vai tās daļu, pārbūvētu, atjaunotu, restaurētu, iekonservētu, ierīkotu vai nojauktu būvi.

Neskatoties uz būvniecības nozīmīgo vietu tautsaimniecībā, valstī nepastāv un netiek veidota vienota būvniecības politika, Latvijas Nacionālajā attīstības plānā 2014.-2020.gadam (NAP) nav sadaļas, kas būtu veltīta būvniecībai. Var pieņemt, ka NAP nosauktajā prioritātē ‘’Tautsaimniecības izaugsme” rīcības virziens ”Izcila uzņēmējdarbības vide” [135] ietver arī ar būvniecības uzņēmējdarbību saistītās vides sakārtošanu, kas NAP izpratnē nozīmē:

– sakārtot tiesisko bāzi,

– nodrošināt prognozējamu valsts atbalsta un uzraudzības sistēmas darbību,

– piedāvāt uz uzņēmēju vajadzībām orientētus valsts pārvaldes pakalpojumus,

– garantēt skaidrus un konkurētspējīgus pamatnosacījumus uzņēmējdarbības uzsākšanai un attīstībai.

Tomēr, ja prioritātes ‘’Tautsaimniecības izaugsme” mērķis ir ‘’Latvijas tautas saimniecības struktūras sabalansēšana, uz ārējiem tirgiem orientēto nozaru darbības paplašināšana, mērķtiecīgs atbalsts ražošanas sektora uzņēmumiem un starptautiski konkurētspējīgu pakalpojumu sniedzējiem”, jāsecina, ka būvniecības process ir atstāts pašregulācijai.

Būvniecības procesa tiesiskā bāze sakārtota tā, ka ir izstrādāts jauns Būvniecības likums un ar to saistītie MK noteikumi, tai skaitā vispārīgie un speciālie būvnoteikumi, un šajā izstrādes procesā likumdevējs, nerēķinoties ar būvnieku un pašvaldību viedokli, ir ieviesis pavisam citus procesuālos principus un kritērijus, kas būvniecības procesa stadijas sarindo citā secībā, vienkāršojot būvatļaujas izsniegšanu. Tas savukārt rada neskaidrības projektēšanā un pašu būvdarbu veikšanā.

Būvniecības likuma tapšanas gaitā Latvijas Pašvaldību savienība publiski paudusi uzskatu, ka likums nemazina birokrātiskos šķēršļus, bet ļauj iesaistītajām pusēm atšķirīgi un brīvi interpretēt neskaidrās un pretrunīgās likuma normas, kas būvniecības procesu nepadara vienkāršāku, bet sarežģī to. Kā arī norādījusi, ka ar būvniecību saistītajam normatīvajam regulējuma jāveido loģiska, savstarpēji saistīta un pakārtota sistēma, kas izriet no paša būvniecības procesa.

Jaunajam Būvniecības likumam ir jāaptver visi ar būvniecību saistītie pamatjautājumi, nosakot skaidru būvniecības procesa shēmu, tajā iesaistīto pušu atbildību, būvniecības procesā pieņemto lēmumu apstrīdēšanas iespējas.

Būvniecības nozares praktiķi uzskata, ka ar jauno Būvniecības likumu likumdevējs ir mēģinājis teorētiski nodalīt jautājumus, kas attiecas uz praktisko un teorētisko būvniecības procesa regulējumu, bet nav ņēmis vērā daudzu gadu gaitā iedibināto kārtību, kas praksē sasaista teoriju ar konkrētu situāciju dabā, būvniecības procesā tipiskus un netipiskus gadījumus, objektu projektēšanas specifiku, būvatļauju izsniegšanas specifiku dažādiem objektiem, būvniecības nozarē darbojošos speciālistu kvalifikāciju un kapacitāti, uzraugošo institūciju kompetenci, iespējas un atbildību.

Jurists Jānis Uzulēns ir teicis, ka «revolūcija būvniecībā» notiks tad, kad būtiskās būvei izvirzāmās prasības, kas minētas jaunajā likumā, tiks standartizētas un būs skaidri saprotams valsts standarts bez iespējas vienu jautājumu interpretēt desmit dažādiem ekspertiem.

Pēc Rīgas domes Īpašums departamenta vadītāja Oļega Burova domām, normatīvo aktu projekti publiskajā apritē neparādās, tie netiek apspriesti. Valsts daudzas funkcijas ir deleģējusi sabiedriskai organizācijai – Latvijas Būvinženieru savienība, bet tās viedoklī neieklausās. Ministri mainās, politiskā atbildība mainās, bet neviens neuzņemas reālu atbildību par būvniecības nozari.

Pastāv uzskats – jo mazāk būs dažādu sertifikāciju, jo labāk. Tādēļ līdz minimumam ir vienkāršota situācija ar uzņēmumiem, kuri grib nodarboties ar būvniecību, – formāli jāreģistrējas Būvkomersantu reģistrā, nav vairs nepieciešami sertifikāti konkrētiem darbiem juridiskai personai.

Patlaban jebkurš var būvēt jebko, tiek prasīta tikai pieredze. Būvniekiem ir atcelts sertifikāts, un noteikts, ka pietiek tikai ar izglītības diplomu.

Prognozējama valsts atbalsta un uzraudzības sistēma būvniecības nozarē līdz šim nav izveidota, bet Būvniecības likuma izpildei likuma 5.-8.pantā ir noteikta: 1) MK kompetence būvniecības jomā, 2) valsts pārvaldes institūciju kompetence būvniecības jomā, 3) Būvniecības valsts kontroles biroja kompetence būvniecības jomā, 4) Vietējās pašvaldības kompetence, 5) Latvijas Būvniecības padomes kompetence.

Uz uzņēmēju vajadzībām orientēti valsts pārvaldes pakalpojumi būvniecības nozarē saistāmi ar publisko iepirkumu organizēšanu.

2006.gada 1.maijā stājies spēkā Publisko iepirkumu likums, kura 2.pantā ir definēts likuma mērķis – nodrošināt: iepirkuma procedūras jeb procedūras, saskaņā ar kuru pasūtītājs atlasa piegādātājus un piešķir tiesības noslēgt publiskus būvdarbu, piegādes vai pakalpojumu līgumus, atklātumu; piegādātāju brīvu konkurenci, kā arī vienlīdzīgu un taisnīgu attieksmi pret tiem; valsts un pašvaldību līdzekļu efektīvu izmantošanu, maksimāli samazinot pasūtītāja risku.

Ja valsts pārvaldē nepastāv atklātums, netiek atbalstīta brīvā konkurence, netiek sekmēta vienlīdzīga un taisnīga attieksme pret uzņēmējiem, valsts un pašvaldības līdzekļi netiek efektīvi izmantoti, tad var uzskatīt, ka pastāv korupcija, jo valsts amatpersonas izmantojot uzticēto varu, izdod specifiskus noteikumus, organizē pakalpojumu sniegšanu sabiedrībai savās interesēs.

Indivīdu vai institūciju uzvedība un rīcība saskaņā ar noteiktu morāles un ētikas principu jeb standartu kopumu, kas rada šķēršļus korupcijai, ir uzskatāma par godprātīgu. Tāpēc var teikt, ka godaprāts piemīt tam, kurš rīkojas saskaņā ar paša paustajām vērtībām, priekšstatiem un principiem, kas būtu attiecināms gan uz indivīdu gan valsts un pašvaldības iestādēm. Ja valsts pārvaldes iestādes rīkojas atbilstoši normatīvajiem aktiem un ir atbildīgas par savu rīcību, samazinās korupcijas riski, tiek sekmēta labāka pārvaldība, tiesiskums un cilvēka pamattiesību aizsardzība, tad var runāt arī par Valstiskā godaprāta sistēmu un tās efektīvu darbību, kuras sastāvdaļa ir arī publiskie iepirkumi.

Šajā sakarā LLU arhitektūras un būvniecības katedra veikusi pētījumu Būvniecības publisko iepirkumu aktuālās problēmas, kurā noskaidrots, ka konkursa piedāvājuma sagatavošanu pretendentiem atvieglotu standartizēts nolikums ar vienotām prasībām piedāvājuma dokumentiem būvniecības nozarē. Pētījumā akcentēts, ka standartizētais nolikums nav paredzēts, lai ieviestu vienādus atlases principus visos būvniecības iepirkumos, kas nemaz nav iespējams, jo iepirkuma priekšmets var būt ļoti dažāds – no energoefektivitātes paaugstināšanas līdz ūdenssaimniecības rekonstrukcijai, bet lai noteiktu kopējus pretendentu atlases un piedāvājuma vērtēšanas kritērijus.

Ja būvniecības nozarē tiek saglabāts un attīstīts publiskais iepirkums, tad zemākais cenas princips, īpaši valsts un pašvaldību pasūtījumos, grauj publiskā iepirkuma jēgu. Ikviens privātais pasūtītājs vairāk ir ieinteresēts kvalitātē un izvirza kritērijus detalizētāk. Arī lielākās un pieredzējušākās pašvaldības jau prot izveidot kvalitatīvu iepirkumu ar detalizētiem kritērijiem, līdz ar to grūtāk piemērot zemākās cenas principu.

Zemākās cenas princips var pastāvēt jomās, kur saprātīgi, un ar izpratni iespējams definēt visu līdz mazākajam sīkumam, bet būvniecībā to ir grūti izdarīt. Likums uzsver, ka zemāko cenu izmanto, tad, ja ir ļoti skaidra tehniskā specifikācija, ja precīzi pateikts, ko vajag. Savukārt, ja nelieto zemākās cenas kritēriju, galvenais jautājums ir, kas ir šie citi kritēriji, kurus var iekļaut būvniecības piedāvājuma izvērtēšanā. Kritērijiem jābūt izmērāmiem un saprotamiem. Eiropas Parlaments atbalsta skaidrus un vienkāršus noteikumus, kas būtu mazāk detalizēti, tāpēc ES 70% no līgumiem tiek piemērots saimnieciski visizdevīgākā piedāvājuma vērtēšanas kritērijs. Te jānorāda, ka šajā gadījumā piedāvājuma kritērijiem jābūt saistītiem ar līguma priekšmetu, objektīvi salīdzināmiem, iepriekš noteiktiem, publiski pieejamiem, tie nedrīkst ierobežot konkurenci, tiem jābūt skaidri un precīzi izteiktiem, kas ir visai grūts uzdevums būvniecībā, kur ir tik sadrumstalots tiesiskais regulējums.

Likums nosaka, ka piedāvājumu vērtēšanas kritēriju izvēle ir atkarīga no iepirkumu komisijas, kas atbild par iepirkuma procedūras norisi un kurai jābūt kompetentai tā iepirkuma jomā, par kuru slēdz līgumu. Taču to personu skaits, kas piedalās iepirkumu veikšanā Latvijā, ir pārāk plašs, kā arī nav noteikti profesionālie kritēriji iepirkumu komisijai, iepirkuma speciālistiem. Iepirkuma komisija ir atbildīga par iepirkuma ekonomisko efektivitāti, taču iestādēs trūkst speciālistu, kas mācētu pareizi sagatavot iepirkuma dokumentus un izvēlēties saimnieciski visizdevīgākā piedāvājuma vērtēšanas kritērijus, izvērtēt un pamatot piedāvājuma izvēli, tostarp izvērtēt un pamatoti noraidīt nepamatoti lētu piedāvājumu. Problemātiska ir piedāvājumu kvalifikācijas prasību un piedāvājumu vērtēšanas kritēriju izpratne un nošķiršana.

Likums paredz iespēju pieaicināt ekspertu, un šim ekspertam (īpaši būvniecībā) ir būtiska nozīme iepirkuma piedāvājumu vērtēšanā un izvēlē, taču šis potenciāls līdz šim netiek pienācīgi izmantots.

Ekonomikā efektivitāti nosaka pēc principa – pēc iespējas mazāku resursu izmantošana iespējami lielāka rezultāta sasniegšanai.

Iepirkumu efektivitāti ir grūti vērtēt vairāku iemeslu dēļ: gan tāpēc, ka trūkst valstiskas kontroles un uzraudzības, gan tāpēc, ka netiek vērtēti iepirkumu organizēšanas izdevumi, kas organizējot iepirkumus būvniecībā nereti ir neadekvāti dārgi, jo tiek veiktas dažādas izpētes, ekspertīzes, aprēķini, kuru kvalitāte ir apšaubāma, par ko liecina projekts ‘’Vēsturiski piesārņotas vietas ‘’Inčukalna sērskābā gudrona dīķi” projektēšana un sanācijas darbi”, kura ietvaros tika noslēgts līgums starp Valsts vides dienestu (Pasūtītājs) un SIA ‘’Skonto būve” (Uzņēmējs).

Izsludinot konkursu minētajam projektam, Pasūtītājs kopējā konkursa dokumentācijā sagatavoja un pievienoja tehnisko specifikāciju, tai skaitā sanācijas programmu, kur precīzi tika definēts darāmā darba apjoms. Tādēļ Uzņēmēja piedāvājums balstījās uz šiem datiem, un nepieļāva iespējamību, ka datiem Pasūtītāja uztverē ir tikai informatīvs raksturs, un tie var būtiski mainīties projekta izstrādes laikā. Attīrīšanas darbu veikšanas laikā atklājas, ka būtiski atšķiras Pasūtītāja uzdotie analīžu parametri no faktiskajiem. Darbu veikšanas laikā radās izpildes problēmas, jo Pasūtītājs bija kļūdaini noteicis izstrādājamā gudrona ķīmisko un fizikālo sastāvu, savukārt Uzņēmējs šīs analīzes drīkstēja veikt jau tikai pēc darbu uzsākšanas. Tāpat konkursa materiālos bija norādīts daudz mazāks sērskābā gudrona apjoms, nekā tas atradās dabā. Tātad pirms konkursa izsludināšanas Pasūtītājam bija jāveic, un viņš likumā noteiktā kārtībā organizēja izpēti, lai noteiktu gudrona ķīmisko un fizikālo sastāvu un apjomu, kas tika apmaksāta, bet izrādījās nekvalitatīva. Pasūtītāja pienākums arī bija izstrādāt sanācijas uzdevumu, kurā tika norādīts vēlamais rezultāts, iespējamās sanācijas metodes, laika grafiks, informācijas sniegšanas kārtība, un kas bija pamats tehniskajiem noteikumiem un sanācijas programmai, kura jāpilda Uzņēmējam. Diemžēl pēc darbu sākšanas Pasūtītājs ir mainījis sanācijas uzdevuma priekšmetu, kas saskaņā at Publisko iepirkumu likumu, nav pieļaujams.

Konkrētais gadījums norāda uz problēmu, kas sakņojas Publisko iepirkumu procedūras formālismā attiecībā uz būvniecības objektiem, kas ir sabiedriski nozīmīgi, specifiski un kuru realizācija prasa maksimālu privātā un publiskā sektora sadarbību visas sabiedrības interesēs arī tāpēc, ka iesaistīti Eiropas fondi. Tāpēc valsts pārvaldei pirms pieņemt lēmumu par šādu projektu īstenošanu, izmantojot publisko iepirkumu, būtu jāizvērtē visi faktori, vai valsts interesēs nav lietderīgāk rast citu risinājumu, kas garantē efektīvu institūciju sadarbību vēlamā rezultāta sasniegšanai.

Skaidru un konkurētspējīgu pamatnosacījumu uzņēmējdarbības sākšanai un attīstībai garantēšana būvniecības nozarē ir valsts uzdevums, kura sekmīga un tālredzīga risināšana ievērojami var sekmēt tautsaimniecības izaugsmi, tomēr valsts savu misiju šajā sakarā saskata vienīgi un tikai būvniecības normatīvā regulējuma izstrādāšanā, paļaujoties uz tirgus ekonomikas pašregulāciju.

Pašlaik investīcijas būvniecībā lielā mērā nāk no ES fondiem un valsts, tai skaitā apjomos nelielajā, bet nākotnei nozīmīgajā siltināšanas programmā. Lai nozare augtu, nepieciešams vairāk privāto investīciju, kas savukārt ir saistīts ar iedzīvotāju un uzņēmēju nākotnes vērtējumu. Tomēr kā galvenie šķēršļi jauniem ieguldījumiem pašlaik saglabājas nenoteiktība nodokļu politikā un politiskās nestabilitātes risks, kas būvniecības nozarē izpaužas tādejādi, ka nesaņemot kredītus uzņēmējdarbības uzsākšanai, kas nodrošina būvniecības procesa realizāciju, nozare neattīstās, speciālisti aizplūst, stagnē tautsaimniecība kopumā.

Bieži sabiedriskajā telpā var dzirdēt, ka dažādu iestāžu pat nozaru neveiksmēs vainojams nepietiekams normatīvais regulējums. Savukārt mēģinājums radīt detalizētu normatīvo regulējumu izrādās samērā sarežģīts uzdevums, bet pats normatīvais akts traucējošs un dārgi administrējams. Lai atrastu balansu starp vajadzību normatīvi regulēt kādu darbību, no vienas puses, un to, ka attiecīgais regulējums netraucē attīstības iespējas, no otras puses, normatīvajos aktos apzināti tiek pieļauta izvairīšanās no pārāk detalizēta regulējuma.

Izvairoties no detalizēta regulējuma, normatīvajos aktos tiek ietverti termini, kuriem ikdienas valodā ir plašs saturs, atstājot tā konkrētu aizpildīšanu un piemērošanu adresātam, uz kuru attiecas konkrētais normatīvais regulējums. Dažkārt var teikt, ka nenosakot detalizētu regulējumu likumdevējs paļaujas uz normatīvā regulējuma adresāta spējām izprast likumdevēja lietoto terminoloģiju katrā konkrētajā situācijā un spējām atbilstoši rīkoties, tāpēc no indivīda (arī komersanta), kam adresēts attiecīgais regulējums, tiek prasīta izpratne par normatīvā regulējuma jēgu, un augsta pašregulācijas pakāpe. Attiecībā uz būvniecību jānorāda, ka sarežģītais tiesiskais regulējums sadārdzina gan būvniecības procesu, gan pakalpojumus, kas saistīti ar būvniecības procesa realizāciju. Arvien plašāks un izvērstāks kļūst administratīvais process attiecībā uz strīdiem būvniecības nozarē.

Te jānorāda, ka tiesas funkcija ir kontrolēt valsts pārvaldes darbības tiesiskumu, nevis valsts pārvaldes vietā pieņemt lēmumu par lietderību attiecībā uz problēmām būvniecībā. Citādi tiesa faktiski iekļautos valsts pārvaldē, kļūtu par augstāku valsts pārvaldes iestādi. Tādēļ tiesa var pārbaudīt tikai to, vai valsts pārvalde arī būvniecības nozarē, izmantojot savu rīcības brīvību, ir rīkojusies tiesiski. Valsts pārvaldes rīcības brīvība nav izmantota tiesiski, ja tā ir kļūdaina. Līdz ar to tiesai ir jāpārbauda iespējamās rīcības brīvības izmantošanas kļūdas. Valsts pārvaldes rīcības brīvība ir izmantota nepareizi, ja tās izmantošana ir pretrunā ar noteikumiem. Dalībnieku uzklausīšana ir viens no svarīgākajiem procesuālā taisnīguma nodrošināšanas līdzekļiem. Loģiskais pamatojums prasībai pēc uzklausīšanas ir apstāklī, ka uzklausīšanas stadijā jau pirms lēmuma pieņemšanas ir iespējams noskaidrot visas domstarpības un atrast pareizāko risinājumu. Tāpēc viena no būvniecības procesa dalībnieka pamatotām vēlmēm ir tikt uzklausītam.

Noslēgumā jānorāda, ka būvniecības nozarei joprojām ir liels potenciāls. Grūtības, ar ko jāsaskaras un vismaz daļēji jārisina pašai nozarei, ir visai zemais ražīgums salīdzinājumā ar vidējo algu un kvalificēta darbaspēka trūkums. Savukārt problēmas, ko būvniecības nozarei rada neizlēmīga valsts pārvalde, atsaucas uz tautsaimniecību kopumā. Un vēl viens secinājums – būvniecība nerada krīzes, tā ir tautsaimniecības spogulis un reaģē uz citu nozaru attīstības un iedzīvotāju dzīves kvalitātes uzlabošanas prasībām, kā arī ir pakļauta politiskajām tendencēm.

Autore ir Mg.iur., Latvijas Juristu apvienība