Centrālajai vēlēšanu komisijai jālemj, vai pilsonības «nulles varianta» likumprojekts nonāks tautas vai tiesas izlemšanai
Centrālajā vēlēšanu komisijā (CVK) iesniegtie grozījumi Pilsonības likumā paredz radikālas izmaiņas – tiem stājoties spēkā, visi nepilsoņi, kuri līdz 2013.gada 30.novembrim nebūtu uzrakstījuši iesniegumus par šā statusa saglabāšanu, no 2014.gada uzskatāmi par Latvijas pilsoņiem. Likums attiektos uz 305 tūkstošiem personu, kam ir nepilsoņa statuss, un tādējādi būtiski paplašinātu pilsoņu loku, kurā patlaban ietilpst 1,8 miljoni Latvijas iedzīvotāju.
Tā sauktā pilsonības «nulles varianta» ideja nav jauna, un tās aizstāvji ir labi zināmi jau kopš neatkarības atjaunošanas, taču viņu politiskie uzskati Latvijā vienmēr bijuši mazākumā. Tomēr tikai pusgadu pēc tam, kad referendumā noraidīta divu valsts valodu ideja, politiskajā dienas kārtībā pieteikts otrs jutīgais jautājums – pilsonība.
«Neviens mums nepalīdzēs, ja paši to nedarīsim,» uz aktīvu rīcību augustā krievvalodīgo tiesībām veltītā konferencē aicināja apvienības PCTVL valdes līdzpriekšsēdētāja un Eiroparlamenta deputāte Tatjana Ždanoka, kas ir ne vien pazīstamākā «nulles varianta» politiskā aizstāve, bet arī šā projekta finansiālais balsts – pēc organizatoru sniegtās informācijas, no 30 tūkstošu latu kopējām parakstīšanās izmaksām viņa personīgi segusi vismaz 12 tūkstošus latu. Ždanoka uzskata, ka pēc likumprojekta iesniegšanas CVK ir iespēja «šo jautājumu pacelt Eiropas līmenī un, iespējams, radīt sava veida spiedienu».
Kāda būs šā jautājuma tālākā virzība, un vai galavārds tajā būs tautai vai tiesai, tagad atkarīgs no CVK, kura gatavojas nākamajā nedēļā lemt, vai par 4.septembrī iesniegto un 12,7 tūkstošu pilsoņu parakstīto likumprojektu ir jāturpina 1/10 daļas vēlētāju parakstu vākšana. Atšķirībā no citām reizēm, kad vēlētāji rosinājuši likumu izmaiņas, šoreiz CVK ir lūgusi dažādas institūcijas sniegt savus vērtējumus par to, vai likumprojekts ir tālāk virzāms. Pretinieki ir gan parakstu vākšanas otrās kārtas rīkošanai, gan nerīkošanai, un līdz ar juridiskiem argumentiem izskan arī politiski.
Sistēma vai izņēmums?
Satversmes 78.pants paredz, ka vēlētājiem ir tiesības iesniegt «pilnīgi izstrādātu» projektu, un tieši atbilstību šim kritērijam pašlaik vērtē CVK. Taču ne Satversmē, ne referendumu likumā nav sīkāk teikts, kas jāsaprot ar pilnīgu izstrādātību un kā CVK tā jāpārbauda. CVK priekšsēdētājs Arnis Cimdars atzīst, ka definīcijas ir vairākas, bet par noteicošo uzskata «Satversmes tēva», profesora Kārļa Dišlera rakstīto, ka likumprojektam ir jāspēj stāties spēkā un tas nevar saturēt acīmredzamas aplamības. «Tātad tur ir gan juridiskā tehnika, gan tas nevar būt pretrunā ar augstākstāvošu likumu. Pēc vienkāršas loģikas – mēs nevaram pieņemt likumu, ar ko groza Satversmi,» skaidro Cimdars.
Kaut gan līdz šim pie vēlētāju likumprojektu iesniegšanas priekšplānā ir bijusi pārbaude, vai iniciatīvu parakstījuši obligāti nepieciešamie 10 000 vēlētāju, Cimdars uzsver, ka CVK arī agrāk ir allaž vērtējusi likumprojektu izstrādātību. Tikai šajā gadījumā bijusi nepieciešama pamatīgāka izpēte, jo likumprojekts skar pilsonības jautājumu, par kuru ir lēmusi Satversmes tiesa (ST), un saskaņā ar Administratīvā procesa likumu iestādēm ir jāņem vērā ST sniegtā likumu normu interpretācija.
Pirmo signālu, kas uz to norādījis, CVK saņēmusi jau pirms parakstu iesniegšanas – tas nācis no Valsts prezidenta kancelejas. Vēstulē skaidrots, ka likumprojekta pilnīgas izstrādātības pārbaudē jāvērtē ne tikai atbilstība juridiskās tehnikas prasībām, bet arī augstāka juridiskā spēka tiesību normām, kā arī iekļautas atsauces uz četriem ST spriedumiem, kur sniegta pilsonības un valsts nepārtrauktības aspektu interpretācija. Vēstuli parakstījušais prezidenta padomnieks Edgars Pastars skaidro – tā sūtīta, jo arī prezidents ir viens no posmiem Satversmes 78.panta piemērošanā un viņu ieskatā juridiskas iebildes ir jāizvērtē procesa sākumā, nevis jāatstāj uz beigām.
Saņēmusi šādu ieteikumu, CVK lūdza atzinumus par likumprojektu sniegt dažādām institūcijām – Saeimas Juridiskajam birojam un tiesībsargam, vairākām ministrijām, augstskolām. Visi atzinumi ir publicēti CVK mājaslapā. Lielākoties šie atzinumi apšauba likumprojekta pilnīgo izstrādātību, kā galvenos argumentus nosaucot to, ka jaunā pilsonības piešķiršanas kārtība būtu pretrunā ar valsts nepārtrauktības doktrīnu un Satversmi, kā arī minot citus juridiskus un praktiskus pret-argumentus, piemēram, papildu izmaksas valsts budžetā.
«ST Latvijas Republikas nepārtrauktības doktrīnā ietvērusi aizliegumu Latvijas pilsonību iegūt automātiski tām personām, kuras valstī bija ieceļojušas prettiesiskās okupācijas laikā,» secina Saeimas Juridiskais birojs. Vienīgais spilgtais izņēmums ir divu Baltijas Starptautiskās akadēmijas docētāju un partijas Par dzimto valodu! valdes locekļa Illariona Girsa pēc pašu iniciatīvas sniegtais atzinums, kurā secināts – CVK nav tiesiska pamata neturpināt parakstu vākšanu, un atteikuma gadījumā būs pamats rosināt jautājumu par CVK locekļu iespējamo kriminālatbildību par dienesta pilnvaru pārsniegšanu.
Juristu vidū nav vienprātības par to, vai CVK rīkojas tiesiski, pieprasot šādus atzinumus. Sabiedriskās politikas centra Providus pētniece Iveta Kažoka uzskata, ka «Satversme neparedz CVK pienākumu un uzdevumu vērtēt projektu atbilstību Satversmei», līdz ar to CVK nav pamata aizliegt rīkot parakstu vākšanas otro kārtu. Viņa secina, ka šajā gadījumā «iemesli nerīkot referendumu ir vairāk politiski un emocionāli, nevis juridiski». Arī Saeimas Juridiskais birojs sava atzinuma ievadā uzsver, ka nav pilnvarots sniegt atzinumu, vai CVK iesniegtais vēlētāju likumprojekts ir uzskatāms par pilnīgi izstrādātu Satversmes 78.panta izpratnē. Līdzīgs secinājums attiecināms uz visiem atzinumu sniedzējiem, un arī CVK priekšsēdētājs Arnis Cimdars atzīst – prasītie ekspertu viedokļi nav saistoši, bet katrs CVK loceklis, individuāli pieņemot lēmumu, var tos izmantot.
Juridiski saistošu vērtējumu par CVK pilnvarām varētu sniegt ST – tajā pēc 30 Saeimas deputātu pieteikuma jau ierosināta lieta saistībā ar valodu referendumu. Taču lietas izskatīšana plānota 13.novembrī, tātad pēc CVK lēmuma pilsonības jautājumā.
Kas tālāk?
Lai arī kāds būs CVK lēmums, tā pieņemšanai vajadzīgas vismaz piecas no deviņām CVK locekļu balsīm. Cimdars atzīst – ja vismaz pieci CVK locekļi uzskatīs, ka projekts nav pilnīgi izstrādāts, viedoklim būs jāliek klāt argumenti, jo iesniedzēji neslēpj, ka šādu lēmumu apstrīdētu administratīvajā tiesā.
«Mans uzskats ir tāds – Satversmes vienīgais kodols ir tas, ka augstākā vara pieder Latvijas tautai. Tauta vienīgā var izlemt, ko darīt,» pārliecību par grozītā Pilsonības likuma atbilstību Satversmei pauž Andrejs Tolmačovs, kurš koordinē likumprojektu iniciējušo kustību Par vienlīdzīgām tiesībām un vienlaikus ir arī PCTVL valdes loceklis.
Likums ļauj administratīvajai tiesai apturēt tiesvedību lietā un nosūtīt motivētu pieteikumu ST, ja tiesa uzskata, ka tiesību norma neatbilst Satversmei. Taču šajā gadījumā šis variants nebūs izmantojams attiecībā uz projekta konstitucionalitāti, jo vērsties ST var tikai par kādu spēkā jau esošu likumu normu.
Kādā ceļā jautājums varētu tomēr nonākt ST? Tiesas priekšsēdētāja palīdze Līna Kovalevska ieskicē četrus potenciālos scenārijus.
Pirmais, jau minētais, – ja ST vēršas administratīvā tiesa, taču ne par likumprojektu, bet tikai par spēkā esošu normu, piemēram, apstrīdot CVK rīcības konstitucionalitāti.
Otrs – ja CVK nolemtu procesu turpināt un projekts pēc parakstu savākšanas nonāktu pie prezidenta, bet prezidents atteiktos to virzīt nobalsošanai Saeimā. Tad pieteikumu par prezidenta lēmuma konstitucionalitāti ST varētu iesniegt gan Saeima, gan vismaz 20 deputāti, gan valdība un arī pats prezidents.
Trešais – ja prezidents projektu virzītu nobalsošanai Saeimā, teorētiski ST var vērsties arī par šo rīcību, taču nevar prognozēt, kā tiesa vērtētu prezidenta rīcības juridisko statusu, proti, vai viņš pieņem lēmumu vai arī vienkārši tehniski nodod likumprojektu tālāk likumdevējam. Ceturtais ceļš – ja likumprojekts Saeimā tiktu noraidīts, notiktu tautas nobalsošana, un vēlētāji atbalstītu šīs izmaiņas Pilsonības likumā, tad par šo spēkā esošo likumu varētu parastajā kārtībā iesniegt pieteikumus ST. Kovalevska gan atzīst, ka scenārijus modelēt ir sarežģīti un var būt iespējami vēl kādi ceļi.
Jebkurā gadījumā redzams, ka iegūt ST vērtējumu iespējams tikai tad, ja CVK procesu neaptur. Likumprojekta iesniedzēju pārstāvis Tolmačovs uzskata – jāļauj tautai lemt un tad, ja likums stājas spēkā, to var skatīt ST, jo šo jautājumu «labāk risināt tiesā, nevis caur angažētiem politiķiem». Ždanoka sola, ka projekta iniciatoriem noteikti būs argumenti, kāpēc parakstu vākšana ir jārīko, bet viņa negrib apsteigt notikumus. «Es pilnībā aizstāvu šo likumprojektu. Bet – kā mēs aizstāvēsim, ar kādiem argumentiem, tas būs vēlāk,» sola Ždanoka.
No intervijas ar CVK priekšsēdētāju Arni Cimdaru
Vai publiskās diskusijas dēļ jau pirms parakstu iesniegšanas jums bija skaidrs, ka nāksies prasīt atzinumus par pilsonības likumprojektu?
Viens no pirmajiem signāliem, ka šoreiz izskatīšanas gaita varētu virzīties lēnāk un uzmanīgāk, bija vēstule, ko saņēmām no Valsts prezidenta kancelejas, kurā cita starpā tika norādīts – ja Satversmes tiesa ir skatījusi kādu problēmu un pieņēmusi lēmumu par to, tādā gadījumā iestādes, skatot šādu pašu jautājumu, nevar to nerespektēt. Līdz ar to šis likumprojekts – kā tāds, kas runā par [pilsonību], par ko Satversmes tiesa jau ir spriedusi – iegūst nedaudz citu virzības ātrumu. Tā kā likums nereglamentē, cik ilgā laikā tas jāizdara, mēs varam atļauties izpētīt šo jautājumu, un to mēs arī darām.
Pēc kā jūs vadāties, interpretējot vārdus «pilnīgi izstrādāts»? Ne Satversmē, ne likumā par tautas nobalsošanu nav rakstīts, ko šis jēdziens ietver.
Varu runāt par savu izpratni, jo es neesmu redzējis ļoti detalizētu definīciju, vai tādas ir vairākas. Kā noteicošais varētu būt [profesora Kārļa] Dišlera rakstītais, ka tam [likumprojektam] ir jāspēj stāties spēkā un tas nevar saturēt acīmredzamas aplamības. Tātad tur ir gan juridiskā tehnika, gan tas nevar būt pretrunā ar augstākstāvošu likumu. Tas nozīmē, pēc vienkāršas loģikas, mēs nevaram pieņemt likumu, ar ko groza Satversmi.
Pēc kādiem principiem CVK izvēlējās, kam prasīt atzinumus?
Virkne ir diezgan loģiska – ir Saeimas Juridiskais birojs, Tieslietu ministrija, tie ir speciālisti, kas likumprojektus gatavo. Nākamais ir juristi augstskolās. Jebkurā gadījumā atbildība par lēmumu būs jāpieņem katram no CVK locekļiem. Ekspertu viedokļi, ko esam prasījuši, nav saistoši, bet tie var tikt vērtēti, pirms pacelt roku par vai pret.