Kā ielāpu deķis raibā Latvijas novadu karte atgādina nepabeigtu rokdarbu, ko valsts vēlas turpināt – veidot spēcīgākas pašvaldības. Taču krīzes izmācītie novadi jau zina: lielāks automātiski nenozīmē – labāks. Apvienošanās ir svarīga, taču īstas pārmaiņas nesīs tikai finansiālas neatkarības piešķiršana pašvaldībām, kuras šobrīd vairumā gadījumu pārtiek no valsts maka
Šaipus ceļa zīmei dzīvības lauku ainavā šķiet vairāk, viņpus – labāks ceļš. Aprīļa sākumā uznākušajā ziemas spelgonī balti slidenais ceļš kā ar nazi nogriezts pēkšņi pārtop parastā pelēkbrūnā grants segumā. Vietējie zina, ka ceļu infrastruktūra Daugavpils rajonā izsenis bijusi labāka nekā Preiļu.
Citādi vērā ņemamu atšķirību nav, lai arī ceļa zīme tagad šķir divus lieluma ziņā nesamērojamus novadus – Vārkavas novadu ar 2300 iedzīvotājiem un Daugavpils novadu ar 27 500 iedzīvotājiem, kuram pievienojies arī Vārkavai piegulošais Kalupes pagasts.
Kā visur laukos, arī te iedzīvotāju skaits pēdējos piecos gados sarucis – Vārkavas novadā par 8,3%, Daugavpils novadā – par 7,5%. Abi saņem lielas dotācijas no pašvaldību izlīdzināšanas fonda, bet iedzīvotāju ienākuma nodokļa ieņēmumi ir vieni no zemākajiem valstī – 114 latu Vārkavā, 134 lati Daugavpilī, tātad trīs četras reizes mazāk nekā Pierīgā. Administratīvie izdevumi uz vienu iedzīvotāju pretēji teorijai mazajā Vārkavā ir zemāki (82 lati) nekā Daugavpilī (95 lati). Sīciņais Vārkavas novads pēc sava veida vitalitātes rādītāja ir valsts rekordists – tajā ir Latvijā lielākais «ekonomiski aktīvo tirgus sektora statistikas vienību» skaits uz 1000 iedzīvotājiem (132), ko nodrošina lielais zemnieku saimniecību un pašnodarbināto īpatsvars. Savukārt lielā Daugavpils ar trīsreiz zemāku aktivitātes rādītāju (39) pieder pie antirekordistiem.
Tomēr Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija (VARAM), izvērtējot līdzšinējo administratīvi teritoriālo reformu, konstatējusi, ka, «pašvaldībām kļūstot lielākām, tās kļūst efektīvākas», tāpēc rosina turpmāku novadu apvienošanu lielākos. Ja ņem statistiski vidējo rādītāju, šāda lēzena tendence ar vairākiem izņēmumiem patiešām ir vērojama. Taču ministrijas ziņojums tomēr neliecina, ka automātiska robežu pārcelšana radīs spēcīgas pašvaldības un uzlabos dzīves kvalitāti reģionos. Eksperti mudina līdz ar jaunu administratīvo dalījumu būtiski revidēt arī tā «saturu», dodot pašvaldībām vairāk funkciju, plašāku finanšu bāzi un stimulus pašām patstāvīgi attīstīties.
«Izmēram nav nozīmes. Eiropas valstīs pastāv un sekmīgi funkcionē ļoti dažāda izmēra teritorijas,» saka LU Ģeogrāfijas un zemes zinātņu fakultātes asociētais profesors Pēteris Šķiņķis. «Sistēmas maiņas pamatā jābūt mērķiem. Manuprāt, tiem jābūt vērstiem uz tādu pašvaldību izveidi, kas būtu pašas par sevi atbildīgas un kurām būtu pašām savs finansējums attiecīgā līmeņa pašpārvaldes funkciju nodrošināšanai.»
Reformas sekas
Pēc administratīvi teritoriālās reformas, kas beidzās 2008.gadā, Latvijā ir 119 pašvaldības – 9 republikas pilsētas un 110 novadu. Idejai izveidot novadus agrāko 26 rajonu robežās politiskā atbalsta nebija, un rezultātā, pakļaujoties brīvprātības principam, tapa savstarpēji nesalīdzināma lieluma pašvaldības. Latvijas administratīvā karte ne velti izpelnījusies salīdzinājumu ar raibu lupatu deķi, kurā ir krasi atšķirīga izmēra musturi. Valstī lielākajā Ogres novadā ir vairāk nekā 38 tūkstoši iedzīvotāju, bet mazākajā Baltinavas novadā – ap 1300. Abiem ir vienādas funkcijas.
Kā neadekvātu šo situāciju uzskata visi eksperti un arī daudzi pašvaldību vadītāji, atšķiras vien epitetu toņkārta. Publiskās pārvaldes eksperts Māris Sprindžuks to dēvē par «īslaicīgu risinājumu», profesors Pēteris Šķiņķis – par nekonsekvences un virspusējas politikas «virtuves darba» rezultātu.
To, ka Latvijā ar pašvaldībām kaut kas nav kārtībā, uzskatāmi demonstrē Baltijas valstu administratīvo teritoriju karte – iepretim lielu un mazu Latvijas novadu savārstījumam abās kaimiņvalstīs atbilstošā līmeņa pašvaldības ir lielākas un vienmērīgas.
Šopavasar tapušajā reformas izvērtējumā VARAM gan secinājusi – visas pašvaldības kopumā tiek galā ar likumā noteiktajām funkcijām, daļa mazo pašvaldību tās veic kopīgiem spēkiem vai deleģējot pakalpojumu lielākām (piemēram, ir kopējas izglītības un veselības aprūpes iestādes, būvvaldes).
Ministrija pašvaldības ir vērtējusi pēc vairākiem kvantitatīviem rādītājiem – pašu iekasēto nodokļu ieņēmumu un no valsts saņemtās dotācijas proporciju, administratīvo izdevumu īpatsvaru, spēju piesaistīt investīcijas un ES fondu finansējumu. Lielākoties dati apstiprina pieņēmumu – jo lielāka pašvaldība, jo tās rezultāti ir labāki.
Tomēr ir daudz izņēmumu. Piemēram, vidējā lieluma pašvaldības (no 4000 līdz 10 000 iedzīvotāju) vissekmīgāk piesaistījušas ES fondu projektus – rēķinot uz vienu iedzīvotāju, ieguldītās summas ir pat lielākas nekā pilsētās (attiecīgi 342 un 192 lati). Savukārt mazās pašvaldības, kurās iedzīvotāju skaits nepārsniedz četrus tūkstošus, 2012.gadā ir piesaistījušas vairāk investoru nekā vidēji lielās pašvaldības (attiecīgi 40 un 37). «Mēs esam otrais mazākais novads valstī, bet trīs gados ražošanā vien esam piesaistījuši 7,4 miljonu latu investīcijas. Šādu investīciju nav daudzos lielajos novados,» ar konkrētu piemēru situāciju raksturo Alsungas novada domes priekšsēdētājs Grigorijs Rozentāls.
VARAM ziņojumā valdībai nav vērtēts, kas noticis ar briesmīgāko bubuli, kas lauku teritorijām ir traucējis apvienoties lielos novados, proti, ka «centrs» tās ignorēs un tāpēc tās vēl straujāk kļūs par atpalikušo nomali. Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs Edmunds Sprūdžs (Reformu partija) saka – pieredze ir dažāda. Lielos Ogres un Tukuma novadus viņš min kā piemērus, kuros pakalpojumi iedzīvotājiem uzlabojušies, taču ir novadi, «kur ir problēmas». Vārdā šos novadus Sprūdžs nesauc – uzskata, ka tas ir pakalpojumu organizācijas un «centra» atbildības jautājums, ko valsts var ietekmēt ar administratīvām metodēm.
Pamests nejūtas neviens no lielajos novados ietilpstošajiem attālajiem pagastiem, kurus aptaujāju, gatavojot šo rakstu. «Pie mums attīstās mazie pagasti – uz lielāko rēķina,» saka Daugavpils novada Kalupes pagasta attīstības nodaļas vadītājs Aivars Rasčevskis. Daugavpils novadā līdzīgi kā citos ap lielajām pilsētām izveidotajos novados vērojama īpatnība, ka tā centrā nav pilsētas, jo Daugavpils ir atsevišķa pašvaldība. Novada amatpersonas uzskata, ka tas ļauj attīstīt pagastu un lauku teritorijas. «Mums ir lielāka kapacitāte un plašākas iespējas īstenot projektus, jo varam akumulēt un aizņemties lielākus līdzekļus,» Daugavpils novada domes priekšsēdētāja Janīna Jalinska apstiprina, ka sagaidāmie teorētiskie ieguvumi pēc reformas ir piepildījušies.
«Sajūtas nav sliktas. Mūsu gadījumā lielas investīcijas plūst uz malām,» stāsta Madonas novadā ietilpstošā Ošupes pagasta pārvaldes vadītājs Aigars Šķēls. «Kopumā jūtamies labi, jo izdarītas lielas lietas, ko Ļaudona viena pati varbūt nebūtu paveikusi,» līdzīgi saka Ļaudonas pagasta pārvaldes vadītāja Ilze Dreimane, kā piemēru minot publisko ēku siltināšanas un ūdenssaimniecības projektus. «Nevar teikt, ka dome mūs neņem vērā,» piebilst Dreimane. Kā nosacītus zaudējumus pagastos min vienīgi lēnāku lēmumu pieņemšanu un atsevišķu iestāžu (dzimtsarakstu nodaļas, sociālās nodaļas) pārcelšanu uz Madonu.
Arī Madonas novada domes priekšsēdētājs Andrejs Ceļapīters uzskata, ka lielā novada izveidošana ir attaisnojusies. Kopš reformas tajā ieguldīti 30 miljoni latu ES fondu naudas, ko 15 atsevišķi pagasti «diez vai varētu». Viņš rēķina, ka divas trešdaļas projektu īstenotas laukos. Tie gan bijuši finansiāli mazāk ietilpīgi nekā pilsētā. Kā liela novada priekšrocības Ceļapīters min plašākas manevra iespējas, īstenojot attīstības projektus un risinot problēmas, un kā piemērus sauc visās skolās nomainītās informācijas tehnoloģijas un brīvspusdienas ikvienam skolēnam. Viņš spriež – īstermiņā Madonas pilsēta pati varbūt būtu attīstījusies straujāk (agrāk tā maksāja pašvaldību izlīdzināšanas fondā, tagad novads ir fonda naudas saņēmējs), taču, tālākā nākotnē raugoties, labāka ir lielāka koncentrācija.
Savukārt Gulbenes novada domes vadītāja Sandra Daudziņa uzskata, ka pēc apvienošanās «nav ne milzīgu ieguvumu, ne zaudējumu». Novads var piesaistīt labus speciālistus un nodrošināt vienmērīgas kvalitātes pakalpojumus visos pagastos, taču kopumā pārmaiņas nav tik lielas – arī no tā viedokļa, ka Gulbenē novadu izveidoja agrākā rajona robežās, kas vietējiem bijis «mazāk sāpīgākais» variants.
Administratīvo izdevumu samazināšanos paši novadi uzskata par ļoti nosacītu ieguvumu un pašvaldību efektivitātes kritēriju. «Tas nav mērķis,» saka Daudziņa, kā piemēru minot lēmumu izveidot Gulbenes Tūrisma un kultūrvēsturiskā mantojuma centru un jauniešu centru – bez tiem administratīvie izdevumi būtu zemāki, toties tie uzlabo novada dzīves telpu. «2009.gadā Alsungā nebija neviena, kas var rakstīt ES projektus. Tagad mums ir Attīstības nodaļa ar diviem darbiniekiem, kuri novadam ir ienesuši ap 600 tūkstošiem latu. Tās ir augstas administratīvās izmaksas, bet lai man kāds pasaka, ka tas ir slikti,» saka Rozentāls no Alsungas.
Svarīga piezīme – jauno novadu izveide sakrita ar dižķibeli, līdz ar to novadi ir dzīvojuši tikai ekstremālā ekonomiskajā situācijā, un normālos apstākļos aina varētu atšķirties.
Brīvprātīgi arī turpmāk
«Visiem iedzīvotājiem nav nodrošinātas vienmērīgas, vienlīdzīgas iespējas,» tā reformas rezultātu Latvijā raksturo ministrs Edmunds Sprūdžs. Lai problēmu risinātu, ministrija rosina pašvaldības turpināt apvienošanās procesu uz brīvprātības pamata un kā «diskusijas priekšmetu» piedāvā karti ar jaunu dalījumu, kurā novadi ir izveidoti ap Latvijas stratēģiskās attīstības dokumentos definētajiem deviņiem starptautiskas un nacionālās nozīmes attīstības centriem un 21 reģionālas nozīmes attīstības centru. Šajā scenārijā arī lielās pilsētas (Daugavpils, Liepāja u.c.) ar apkārtējiem novadiem veido vienu administratīvu vienību.
Mērķis ir šādus novadus izveidot līdz 2020.gadam, taču vienīgais, ko ministrija tā labā darīs, – likumā noteiks vienkāršotu apvienošanās procedūru un attīstības programmās priekšroku dos lielāku novadu projektiem. «Neticu piespiedu apvienošanai,» ministrs pamato savu nostāju. «Jāļauj lietām iet savu gaitu. Šis jautājums saistās ar identitāti, un nav pareizi cilvēkus bieži raustīt.»
Sprūdžs stāsta, ka daži novadi ir sarosījušies, tomēr vārdā tos nesauc. Sarunā žurnālam Ir kategorisku «nē» tālākam apvienošanās procesam neteica vienīgi Vārkavas novada domes priekšsēdētāja Antra Vilcāne: «Objektīvi spriežot, novadam jābūt lielākam. Vajadzētu vairāk iedzīvotāju, jo ar to saistīts finansējums.» Viņa uzsver, ka var paust tikai savu personisko viedokli. Pašlaik grūti spriest, vai novads tiešām varētu pievienoties Preiļiem, kā to paredz VARAM iecerētā karte, jo iedzīvotāju noskaņojums nav apzināts, bet sajūtu līmenī šķiet – iedzīvotāji tomēr vēlas Vārkavas identitāti.
Toties ir droši, ka Ogrei pati nepievienosies Lielvārde. «Jo lielāks novads, jo lielāks bardaks,» emocionāls ir Lielvārdes novada domes vadītājs Imants Balodis, kurš aicina parādīt, «kādus pakalpojumus mēs tagad nenodrošinām». «Ogres novads jau tagad netiek galā ar savām problēmām. Man neviena iela nav tik sliktā stāvoklī kā Ogrē centrālā,» viņš saka. Arī Tērvetes novada šefs Edvīns Upītis neredz iemeslus, kāpēc Tērvetei būtu jāpievienojas Dobelei, un labākas attīstības iespējas saskata ārpusē.
«Troksni» Alsungas pievienošanas gadījumā sola Grigorijs Rozentāls, kurš cer, ka novadam saglabāties palīdzēs UNESCO pasaules nozīmes mantojuma sarakstā iekļautās suitu kultūrtelpas statuss. Rozentāls uzskata, ka jāļauj dzīvei ritēt savu gaitu un pašvaldību koncentrēšanos noteikt konkurencei – ja naudas nebūs, pašvaldības neattīstīsies, iedzīvotāji tās pametīs un novadi apvienosies dabiskā veidā.
«Valdība ir fokusējusies uz lielumu kā lī-dzekli pašvaldību efektivitātei. Taču ir lieli novadi, kas strādā slikti, un mazi, kuros ekonomiskie rādītāji ir augsti,» saka Rozentāls. Ieņēmumi no iedzīvotāju ienākuma nodokļa Alsungā aug, dotācija no pašvaldību izlīdzināšanas fonda ik gadu sarūk, bizness novadā ieguldījis lielu naudu – sākot ar zivju un gaļas pārstrādi un beidzot ar granulu ražošanu un vēja enerģiju. Arī iedzīvotāju skaits pērn, kaut niecīgi, tomēr palielinājies, kas noticis pirmo reizi kopš 90.gadiem. Tāpēc Rozentāls par nepareizu uzskata valsts politiku mazos novadus mehāniski izslēgt no ES fondu programmām. «Tepat riņķī ir piemēri, kur pašvaldības un iedzīvotāji investoriem ir pateikuši «nē». Taču tur ir attīstības centri, viņiem par fondu naudu remontē ceļus un skolas. Viņi zina, ka attīstība nāk par velti – kāpēc lai piesaistītu investīcijas?» Rozentāls šo situāciju uzskata par netaisnīgu, kas mākslīgi veicinās mazo apdzīvoto vietu panīkšanu.
Reformas tukšā čaula
Virzienu – lielākas pašvaldības – uzrunātie eksperti lielākoties atbalsta. «Nenoliedzami lielāki novadi ir efektīvāki no pārvaldības viedokļa, jo to rīcībā ir lielāks budžets, lielākas iespējas organizēt publisko pakalpojumu pieejamību un izmantot mēroga efektu, attīstot infrastruktūru,» saka Sprindžuks.
Pēteris Šķiņķis piekrīt, ka pašreizējais teritoriālais iedalījums ir neloģisks, kuram faktiski nevar piemērot vienotu finanšu sistēmu un funkcijas. Taču viņš asi kritizē, ka ar administratīvi teritoriālo reformu jo-projām saprot tikai teritoriju robežas, kuru pārbīdei nav nozīmes, ja nemaina «saturu» – pašvaldību funkcijas un finansējuma bāzi. Pašreizējo nevienlīdzīgo pašvaldību struktūru, kura atkarīga no valsts pārdalītajām dotācijām, viņš sauc par «manipulējamu» un ērtu centrālajai varai.
2011.gadā dotācijas no pašvaldību finanšu izlīdzināšanas fonda saņēma absolūti lielākā daļa pašvaldību – 91, tai skaitā četras lielās pilsētas. (Fondu veido pašvaldību un valsts iemaksas, ko pēc noteiktiem kritērijiem sadala pašvaldībām.) Uzslavējot pašreizējās finansēšanas sistēmas solidaritātes aspektu, par absurdu LU profesors uzskata faktu, ka vairākums pašvaldību savas funkcijas izpilda par valsts naudu. «Pašvaldības nav jāfinansē. Jāmaina ieņēmumu bāzes veidošanas mehānisms, tam jābūt pašpietiekamam, ekonomisko darbību motivējošam,» – tā Šķiņķis. Viņš aicina uz «mērķtiecīgām un dziļām» izmaiņām, piešķirot lielāku lomu pašām kopienām, kuru pilsoniskās aktivitātes potenciāls «ir neizmantots resurss nu jau vairāk nekā 20 gadus». «Decentralizētās un pilsoniskās valstis Eiropā desmitgadēs un arī krīzes gados uzrādījušas sekmes,» Šķiņķis vērš uzmanību uz citu valstu pieredzi.
Par «nepārdomātu, ekonomiski nepamatotu, neprofesionāli īstenotu» valsts teritoriālās attīstības politiku nosaucis arī ekonomikas doktors Uldis Osis, kurš latvijasattistibai.lv publicētā rakstā Reģionu atgriešanās mudina teritoriālajām vienībām dot «stimulus un iniciatīvu pašām patstāvīgi attīstīties». Osis rosina pārskatīt nodokļu politiku, lai katrā pašvaldības līmenī lielākā ienākumu daļa būtu atkarīga no pašvaldības aktivitātes uzņēmējdarbības veicināšanā. Viņš iesaka neefektīvo pašvaldību finanšu izlīdzināšanas fondu aizstāt ar reģionu rosinātu projektu finansēšanu, kuriem naudas avots būtu ES fondi un citi valsts atbalsta instrumenti. «Katra šāda projekta nozīme reģionālā un nacionālā mērogā vērtējama pēc salīdzināmiem, ekonomiski un sociāli pamatotiem kritērijiem un izdevumu ieguvumu analīzes,» rosina Osis.
Piešķirt pašvaldībām lielāku finanšu rīcībspēju mudina arī Sprindžuks, gan norādot, ka «izlīdzināšanu nevar izslēgt pilnībā». Eksperti arī iesaka izveidot reģionāla līmeņa pašvaldības, kas no valdības pārņemtu reģionālas kompetences jautājumus, piemēram, ceļus, citu infrastruktūru.
Lai gan ministrs Sprūdžs uzskata Latviju par mazu vēl viena pašvaldību līmeņa izveidei, tomēr valsts pārvaldes «decentralizācijas plāni ir nopietni» – līdz augustam ministrijai ir uzdevums nākt klajā ar konkrētu piedāvājumu. Savukārt par nodokļu sistēmas maiņu Sprūdžs saka – viņš vairs netērē resursus tam, ko nevar īstenot. Pats ministrs atbalstītu, piemēram, vismaz daļēju uzņēmumu ienākuma nodokļa atdošanu pašvaldībām, taču nodokļi ir Finanšu ministrijas pārziņā, kura sistēmu mainīt nevēlas. Finanšu ministrija nepiekrīt, ka pašvaldību izlīdzināšanas fonds būtu demotivējošs, un uzskata to par veidu, kā nodrošināt, lai visām pašvaldībām būtu nauda to funkciju izpildei. «Latvijā ir izteikts ģeogrāfiskais sadalījums. Neatkarīgi no pašvaldības lieluma Pierīgas pašvaldību ieņēmumi vienmēr bijuši augstāki nekā, piemēram, Latgalē,» norāda ministrija. Piemēram, 80% no uzņēmumu ienākuma nodokļa kopsummas rada Rīgā un tās apkārtnē reģistrēti uzņēmumi, bet Latgale dod tikai 3%.
Finanšu ministrijas atbilde aizskar plašāku – reģionālās attīstības – jautājumu, kuram nav tieša sakara ar robežstabu pārbīdi. Neviens lielais novads pašu nodokļu ieņēmumu ziņā nespēj konkurēt ar salīdzinoši nelielajām Pierīgas pašvaldībām, kuras veido bagātāko novadu desmitnieku un kurās vienīgajās pieaug iedzīvotāju skaits. Cilvēki aizbrauc no visām lielajām pilsētām, izņemot Jūrmalu. Tā ir loģiska tendence, kurai savu artavu pielikusi krīze, tomēr ES valstu vidū Latviju raksturo viskrasākā reģionālā nevienmērība. Vieglas receptes līdzsvarošanai nav, taču nekas arī nemainīsies, kamēr to negribēs atrast.
