KNAB restrukturizācija: pseidoproblēmu pseidorisinājumi

Jēdzīgāka reforma – KNAB pārvaldības modeļa maiņa no vienpersoniskas vadības uz koleģiālu lēmējorgānu

Šodien tiek apspriesti divi korupcijas ierobežošanas turpmākie modeļi, ko varētu nosaukt šādi – KNAB iekļaušana iekšlietu struktūrā vai KNAB likuma aktualizācijai.

Reti kurš vairs var izsekot haotiskajam dažādu jomu speciālistu viedokļu birumam KNAB jautājumā, tādēļ īsa hronoloģija.

Ja pareizi saskaitu, esam jau sestās KNAB komisijas gaidībās.* Kopš brīža, kad 2013.gada vasarā no KNAB sāka plūst sūdzības ar signāliem par Jaroslava Streļčenoka, maigi sakot, īpatnējo vadības stilu, KNAB darbības uzlabošanas plānu kalšanā un tās vadītāja vērtēšanā ir bijušas iesaistītas vairāk nekā trīsdesmit amatpersonas un divi sabiedrības pārstāvji. Drošības policijas priekšnieks Jānis Reiniks pat trīs reizes, Valsts kancelejas direktore Elita Dreimane un Valsts kancelejas juriskonsulte S.Līce – pa divām reizēm katra.

Kolektīvās (bez)atbildības un komisiju lavīnas rezultāti neredzami: sabiedrības uzticība KNAB 2015.gada 12.janvārī ir nokritusies līdz rekordzemai negatīvai atzīmei – mīnus 3,8. Jāšaubās, vai neuzticamai iestādei, neatrodot personiskus sakarus, ziņos par nopietniem pārkāpumiem, kuru atklāšana ir KNAB uzdevums. Valstij neglaimo arī tas, ka, interneta meklētājā ierakstot frāzi „KNAB konflikts”, var atrast jau 62 200 rezultātu.

Daudzi jau paguvuši izteikties, ka no 2014.gada 15.septembra Ministru kabineta mājaslapā pieejamie varianti ir savstarpēji pretrunīgi, par spīti tam, ka abu darba grupu sastāvā ir bijusi pat viena un tā pati juriskonsulte. Tomēr atzīmēšu – tiem ir vienojošs elements: KNAB neatkarības formāla pārtraukšana – skaidri nosakot, ka KNAB priekšnieka pārvaldes lēmumus var atcelt vai nu Ministru prezidents, vai iekšlietu ministrs.

KNAB modelis – unikāls pasaulē

Atkāpjoties starptautiskā telpā: saskaņā ar daudziem pētījumiem par efektīvākajām tiek uzskatītas daudzfunkcionālas pretkorupcijas iestādes, kas ietver trīs no KNAB funkcijām – koruptīvu noziedzīgu nodarījumu dienestā izmeklēšana; preventīvo pasākumu īstenošana un izglītošana.

Honkongas neatkarīgā pretkorupcijas komisija (KNAB izveides paraugs), Austrālijas Jaundienvidvelsas neatkarīgā pretkorupcijas komisija, kas veic gan kriminālizmeklēšanu, profilaktiskos pasākumus korupcijas risku auditēšanā un nodrošina sabiedrības izglītošanu un informēšanu tiek uzskatīti par veiksmīgākajiem iestāžu paraugiem, kuru darbības rezultātā korupcijas izplatības līmenis valstī ir samazinājies. Šāda modeļa efektivitāte tiek pamatota ar to, ka informācijas apmaiņa vienas iestādes iekšienē ir efektīvāka, nekā starp iestādēm. Vienas funkcijas ierobežujumus spēj kompensēt citu metožu sniegtās iespējas. Turklāt bieži vien, izmeklējot krimināllietas, tiek konstatētas sistēmiskas kļūdas, ko jācenšas novērst ar pārvaldes maiņu un iekšējās kontroles darbību reorganizāciju, tādējādi izejot ārpus kriminālprocesuālo darbību ietvara.

OECD pētījumā “Speciālās pretkorupcijas iestādes: Modeļu apskats” (Specialised Anti-Corruption Institutions.REVIEW OF MODELS) īpaši atzīmēts, ka Honkongas, Austrālijas, Dienvidkorejas, Lietuvas un Latvijas modeļi, kas ir pasaulslaveni ar savu efektīvo darbību korupcijas izplatības ierobežošanā, ir piemēroti mazām valstīm, kurās korupcija nav visaptveroša, endēmiska, pastāv zināms likuma varas līmenis un daudzas demokrātiskas institūcijas darbojas likuma ietvaros.

Jāatzīmē, ka KNAB kompetence ir plašāka nekā citās minētajās institūcijās, aptverot arī politisko partiju finanšu kontroli un visām varām piederīgo amatpersonu interešu konfliktu kontroli. Nav nevienas citas pasaules valsts, kur pastāvētu funkciju ziņā KNAB analoģiska iestāde.

Prinstonas universitātes pētnieks Gabriels Kuris par tām pārejas demokrātijas valstu iestādēm, no kuru darbības daudzi var mācīties, atzinis tikai astoņas – Slovēnijas, Mauritānijas, Lietuvas, Latvijas, Indonēzijas, Ganas, Horvātijas un Botsvānas pretkorupcijas iestādes. Atkārtošos – no uzskaitītajām – tikai KNAB īsteno, pirmkārt, centralizētu visu jomu valsts amatpersonu interešu konfliktu uzraudzību, ko visbiežāk ārvalstīs tikai attiecībā uz izpildvaru nodrošina centrālās ētikas komisijas, un, otrkārt, politisko partiju finanšu kontroli, ko daudzviet veic vai nu Valsts kontrolei analoģiska iestāde vai vēlēšanu komisija.

Minētais varētu izklausīties, kā labs pamatojums, lai saplēstu KNAB funkcijas pa gabaliem. Nekādā gadījumā! Ierosinot jebkuras reformas, pirmkārt, jāanalizē, kādas problēmas ir paredzēts novērst, otrkārt, kā šīs pārmaiņas ietekmēs piecu KNAB īstenoto korupcijas novēršanas un apkarošanas funkciju (noziedzīgu nodarījumu valsts institūciju dienestā izmeklēšana, pretkorupcijas politikas plānošana un preventīvo pasākumu īstenošana; sabiedrības informēšana un izglītošana; politisko partiju finansēšanas kontrole; interešu konfliktu novēršana valsts amatpersonu darbībā) izpildes efektivitāti.

1.variants. KNAB sadale ar šaubīgu mērķi

KNAB iekļaušanas iekšlietu ziņojumā (izstrādāja I.Pētersones-Godmanes vadītā darba grupa) lakoniski konstatēts, ka „KNAB darbības efektivitātes nozīmīgākais apdraudējums un risks ir pastāvīgie KNAB iekšējie konflikti, kas rada tiešu ietekmi uz iestādes funkciju izpildi, graujot iestādes reputāciju un īpaša izņēmuma statusa valsts pārvaldē nozīmīgumu.” Un turpat tālāk: „Darba grupa konstatēja, ka normatīvajos aktos paredzētais kontroles mehānisms Ministru kabineta pārraudzības formā nav attaisnojies.” Ar to arī ziņojums beidzas, neanalizējot, kas un kāpēc – vienkārši „konflikti”, ko nevar novērst ministru prezidents. 

Ne vārda par to, ka Ministru prezidents Valdis Dombrovskis pilnīgi likumīgi, pamatojoties uz Valsts pārvaldes iekārtas likuma 7.panta piekto daļu, divas reizes atcēla biroja priekšnieka J.Streļčenoka 2013.gada 20.decembra rīkojumu Nr.23-2/821 “Par Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja priekšnieka vietnieces (apkarošanas jautājumos) Jutas Strīķes atbrīvošanu no ieņemamā amata”, balstoties uz analoģiskiem argumentiem, kādus vēlāk izmantoja tiesa. Netiek minēts, ka daudzskaitlīgās komisijas ar binokli ir meklējušas strukturālās problēmas kā sēnes pludmales smiltīs, nevēloties deguna galā saskatīt KNAB vadītāja graujošo darbību biezokni.

Par cīņu ar korupciju draudzīgā savienībā Iekšlietu ministrijas ietvaros varu minēt daudzus ārvalstu piemērus, kur korupcijas izmeklēšana ir speciāli izslēgta no iekšlietu struktūrām, kas tradicionāli pakļautas augstākam korupcijas riskam – piemēram, ASV, Austrija, Beļģija, Apvienotā karaliste, Norvēģija. Anglijas un Velsas Neatkarīgās policijas sūdzību izskatīšanas komisijas locekļi pat nedrīkst būt bijuši iepriekš nodarbināti policijā. Turklāt Valsts policija, Muitas kriminālpārvalde, Finanšu policija, Valsts robežsardze ir iestādes, ar ko KNAB izmeklētāji jau šobrīd sadarbojas ciešāk nekā, piemēram, ar pašu iestādes administratīvos sodus piemērotājām struktūrvienībām.

Tik labi zināmu draudu ignorēšana ziņojumā liek ar aizdomām vērtēt arī citus argumentus, piemēram, diezgan dīvaini atspoguļotās KNAB funkciju izpildes problēmas, kur ne ar acs kaktiņu nav pievērsta uzmanība lielajam KNAB resursu tēriņam, piemēram, strādājot ar maznozīmīgiem pārkāpumiem gan amatu savienošanas uzraudzībā, gan politisko partiju finanšu kontrolē. Regulārajam likumā noteikto termiņu kavējumam politisko partiju kontrolē (partijām KNAB piemēro naudas sodu, ja deklarācijas iesniegšanas termiņš tiek kavēts). Toties braši aplēsts, ka KNAB esot kriminālprocesi, kuros gandrīz trīs līdz piecas reizes pārsniegti vidējie kriminālprocesu izmeklēšanas ilgumi, neminot, vai tās ir vienas epizodes lietas vai kompleksi noziedzīgi nodarījumi ar daudziem starpniekiem, starptautiskiem naudas pārvedumiem un tiesiskās palīdzības lūgumiem.

Galveno cēloni, kādēļ ir aktualizēts KNAB darbības pārraudzības modeļa maiņas jautājums – tiesas atzītos KNAB vadības likumpārkāpumus, konfliktus starp KNAB priekšnieku un vairākiem pamatfunkciju struktūrvienību vadītājiem par iestādes darbības jautājumiem, un faktu, ka jau ievērojams profesionālo darbinieku skaits ir pametis darbu birojā pēc savas vēlēšanās, no kompetentas iestādes pārtopot par rekrutēšanas centru, ziņojums risina, pakļaujot KNAB vadītāju iekšlietu ministra kontrolei.

Mulsumu par autoru nolūkiem rada kļūdainais apgalvojums, ka nevienā starptautiskā rekomendācijā vai starptautiskā tiesību aktā nav noteikts tas, ka specializētajai pretkorupcijas iestādei būtu jānosaka neatkarīgas institūcijas statuss.

ANO Pretkorupcijas konvencijas 6.pants skaidri paredz, ka dalībvalstij ir obligāti jānodrošina preventīvā pretkorupcijas organizācija, kas izstrādā politiku un koordinē tās ieviešanu, piešķirot, tai nepieciešamo neatkarību, lai spētu pildīt savus pienākumus efektīvi un brīvi no nepienācīgas ietekmēšanas. Funkcionālā neatkarība paredzēta vienīgi attiecībā uz korupcijas apkarošanu – ANO konvencijas 36.pants paredz obligātu prasību dalībvalstij nodrošināt specializētu korupcijas apkarošanas tiesību aizsardzības organizāciju vai personu esamību. Faktiski tas nozīmē, ka ir pietiekoši, ja ir nostiprināta izmeklētāja vai prokurora neatkarība, lai tās spētu pildīt savus pienākumus efektīvi un bez nepamatotas ietekmes. Ja tas iespējams.

2.variants. Patvaļas caurumi aktualizētajā likumprojektā

Nereālais KNAB priekšnieka rīcības brīvības ierobežošanas mēģinājums, ko piedāvā likumprojekts (darba grupa, ko vadīja E.Dreimane), rada draudus, ka šīs amatpersonas patvaļa tikai pieaugs. Lai arī tiek dotas tiesības Ministru prezidentam atcelt KNAB priekšnieka pārvaldes lēmumus (tos, kas nav saistīti ar kriminālprocesu un ko uzrauga prokurors vai adminstratīvo procesu, ko pārsūdz tiesā), tomēr nav paredzēts, ka pretlikumīgās darbības varētu ietekmēt padotā turpmāko karjeru.

Es pieņemu, ka speciālisti, kas strādāja pie šī varianta, nojauta piedāvājuma šaurās vietas. Vēl vairāk -, iespējams, saprata, ka tikai drosmīgs Ministru prezidents politiski varētu uzņemties veikt reālu KNAB darbības uzraudzību. Jo būtībā KNAB ir tā dibinātāju – politiķu, vienošanās par vienādiem spēles noteikumiem, ko visi apņemas ievērot. Tiklīdz Ministru prezidents vai ministrs kļūtu par politiķi, kas disciplinētu KNAB vadītāju, tā tiktu sētas šaubas par viņa iejaukšanos citu politisko spēku kontrolē. Šādai mazdūšībai ir arī tiešas sekas uz pretkorupcijas politiku – Ministru prezidents šobrīd neuzņemas virzīt šādas iniciatīvas.

Nav tā, ka priekšnieka patvaļu KNAB likuma pilnveides darba grupa necentās ierobežot. Viegla reminiscence par KNAB priekšnieka atbildības mehānisma izveidi bija ieskicēta viņiem dotajā uzdevumā: reglamentēt biroja priekšnieka disciplināratbildību, (regulējumam jānodrošina gan biroja priekšnieka atbildība, gan garantija pret risku, ka disciplinārā atbildība varētu tikt izmantota ļaunprātīgi ietekmētu biroja darbību). Vēl viens uzdevums bija pastiprināt pašpārvaldes institūcijas – biroja padomes – lomu.

Neviens no šiem uzdevumiem nav izpildīts. Likumprojektā paredzēts, ka „uz Biroja priekšnieku neattiecas disciplināratbildība”, kas principā neatkarīga vadītāja gadījumā ir pareizi (būtu taču dīvaini, ja analoģiski arī Valsts kontrolierei vai Tiesībsargam varētu uzlikt disciplinārsodu). Daudz bīstamāk ir tas, ka likvidēta pašpārvaldes institūcija – Biroja padome un tās loma, no likuma teksta izslēgta vispār. Zinot, ka gan Streļčenokam, gan Vilnītim bija vienāda taktika – neievērot likumu un nesasaukt padomes sēdes mēnešiem, pat gadiem ilgi, jāteic, ka, iespējams, šis institūts nemaz nav tik bezzobains. Ja kāds apgalvo, ka šādi koleģiāli orgāni tiesību aizsardzības iestādēs nepastāv, lai ieskatās prokuratūras likumā – tur ir ģenerālprokurora padome ar ļoti stingrām pilnvarām.

Vēl vairāk – Biroja priekšnieka atbrīvošanas no amata regulējums ir izveidots daudz vājāks, nekā ierindas KNAB darbiniekam. Biroja priekšniekam nav paredzēts piemērot civiltiesisko atbildību (piemēram, žurnālistu patlaban aplēstie 48 000 eiro zaudējumi). Uz Biroja priekšnieku neattiecas darbības un tās rezultātu novērtēšana – pat ierindas prokuroru var atbrīvot, ja atestācijas komisija konstatē, ka viņa profesionālās iemaņas ir nepietiekamas. Priekšnieku nevarēs atbrīvot no amata sakarā ar pārbaudes neizturēšanu, par neatbilstību ieņemamam amatam, par to, ka darba izpildes vērtējuma rezultāta kritēriji ir neapmierinoši.

Faktiski vienīgais atlaišanas pamats ir jaunā iespēja KNAB priekšnieku ar Saeimas lēmumu atbrīvot no amata, ja konstatē, ka, pildot dienesta pienākumus, viņš ir pieļāvis tīšu likuma pārkāpumu vai nolaidību, kad iestājušās būtiskas sekas. Vārdu savienojums „būtiskas sekas” izmeklētājiem uzdzen drebuļus – Augstākā tiesa ir jau lēmusi, ka tas ir pārāk plaši interpretējams termins, lai kliedētu šaubas… apsūdzētajam par labu. Vai tiešām autori uzskata, ka atšķirībā pat no ierēdņa KNAB vadītāja izdarīts atkārtots likumpārkāpums principā jau nav pietiekams pamats viņa atcelšanai no amata? Dīvaini ir uzdot šo jautājumu.

Noklusētais risinājums – koleģiāla vadība vai uzraudzība

Koleģiālie lēmējorgāni – visādas komisijas, darba grupas, padomes, bieži ir nekas vairāk kā kolektīvās bezatbildības simbols, kur izgāšanās gadījumā visi viens uz otru rāda ar pirkstu. Tomēr Latvijas vēsturē ir bijis gadījums ar Finanšu un kapitāla tirgus uzraudzības padomi, kur par darba efektivitātes trūkumu nācās atbildēt gan padomes priekšsēdētājai, gan arī citiem padomes locekļiem. Tas gan neattiecas uz KNAB kolektīvo uzrudzību – nav dzirdēts, ka ģenerālprokuroram, Drošības policijas priekšniekam vai Valsts kancelejas direktoram vispār kādreiz būtu prasīta atbildība par pieļautajām kļūdām KNAB uzraudzībā. Tieši otrādi – pat KNAB likumā ierakstītā šo personu atbildība tiek uzskatīta par neformālām konsultācijām. Un tas ir saprotams – viņi ir lielāku par KNAB iestāžu vadītāji ar miljons saviem uzdevumiem, starp kuriem korupcijas novēršana un apkarošana, iespējams, pat nav iekļauta.

Līdz ar to ārēja uzraudzības padome KNAB gadījumā nav sevišķi darboties spējīga, tomēr, protams, praktiski iespējama. Ja KNAB likumā skaidri noteiktu, ka KNAB darbības pārraudzību nodrošina KNAB uzraudzības padome (augstākā iestāde), kuras sastāvā ir pastāvīgie locekļi – amatpersonas, kas saskaņā ar KNAB likuma 4.panta pirmās daļas 1.punktu veido KNAB priekšnieka atlases komisiju (Valsts kancelejas direktors, Augstākās tiesas priekšsēdētājs, ģenerālprokurors, Satversmes aizsardzības biroja direktors, Drošības policijas priekšnieks vai viņu pilnvarotas amatpersonas), tad, novērtējot šo amatpersonu darbu, būtu jāņem vērā arī paveiktais pretkorupcijas jomā.

Par jēdzīgāku reformu tomēr uzskatu KNAB pārvaldības modeļa maiņu no vienpersoniskas vadības uz koleģiālu lēmējorgānu (analoģiski Latvijas Bankai, Valsts kontrolei, Konkurences padomei, Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisijai), izveidojot KNAB vadības padomi trīs līdz piecu personu sastāvā.

Daudzās valstīs neatkarīgās pretkorupcijas iestādes ir komisijas – bieži vien arī ētikas komisijas. Tie ir koleģiāli lēmējorgāni, kuru pastāvēšanas jēga ir interpretējamu tiesību normu piemērošanas skrupuloza pārbaude. Izveidojot autonomu iestādi, būtu jānosaka tāda padomes locekļu atlases kārtība, lai sabalansēti tiktu pārstāvēti visi varas atzari – piemēram, ieceļot pa vienam deleģētam pārstāvim no Saeimas, tiesu varas, Valsts kontroles, izpildvaras un Ģenerālprokuratūras. To spētu nosegt pat esošais KNAB budžets ar mūžīgajām vakancēm un pārpalikumu algu fondā gada beigās, ko sadala naudas balvās un prēmijās.

Padomei nebūtu augstākas pārraudzības iestādes, tās lēmumi apstrīdami tikai tiesā, tādēļ pamatīgi izvērtējams gan pilnvaru apjoms, gan arī atbildība par likumpārkāpumiem. Visiem zināmā diskusija par šādu izmaiņu neatbilstību Satversmei būtu jāpārorientē, ņemot vērā nenovēršamos trūkumus korupcijas izskaušanas funkcijas neatkarības nodrošināšanā.

Risinājums nav ideāls – tikpat labi var notikt, ka viena streļčenokveidīgā vietā iegūstam piecus. Tomēr neticu, ka, piemēram, Valsts kontrole vai prokuratūra varētu deleģēt pilnīgi nejēdzīgu kandidātu. Ir citi neapšaubāmi ieguvumi – atrisinātos korupcijas izskaušanas izolētība no citiem varas atzariem, palielinātos vadības kompetence – šobrīd tas ir vienas jomas speciālists. Galu galā – pieaugot skaitam, pieaug saprāts un spēja saprasties.

Piezīmes – visādas muļķības

Likumprojekts turpmāk izslēdz iespēju sniegt rekomendācijas korupcijas novēršanai privatajā sektorā. Vai šī regulējuma autori nav lasījuši ja ne ANO Pretkorupcijas konvenciju, tad vismaz Krimināllikuma 70.1 pantu par juridiskajām personām paredzēto piespiedu ietekmēšanas līdzekļu piemērošanu, ja tie nav nodrošinājuši pienācīgas pārraudzības vai kontroles. Rekomendācijas politiskajām partijām – arī attiecas uz privāto sektoru.

Visticamāk, šarmantie pārstāvji no KNAB ir pārliecinājuši E.Dreimanes vadīto darba grupu, ka nodarbināto pretendentu atlasē papildus Valsts dienesta likumā noteiktajām metodēm birojs ir tiesīgs piemērot arī citas pretendentu atlases metodes. Cilvēku valodā runājot, KNAB priekšnieks kā ierasts var pilnīgi parastos valsts dienesta amatos – nodaļas vadītājs, publisko funkciju speciālists – nerīkot atklātus konkursus. Streļčenoka laikā tādi nav bijuši ne uz nodaļu vadītāju amatiem, ne priekšnieka vietniekiem.

Jaunākais hīts, kādu neredzēsiet nevienā likumā par citu neatkarīgu, Saeimas apstiprinātu amatpersonu darbības regulējumu ir iespēja pusautomātiski pagarināt vienu piecgadi garo priekšnieka derīguma termiņu uz vēl otru. Jāiesniedz tik Saeimā ziņojums, jāuzklausa ģenerālprokurora un Ministru prezidenta viedoklis, un Saeima var lemt par pagarināšanu.

KNAB pēdējo piecu gadu vadības lielākā problēma ir nevis personību sadursmes, bet gan konflikti starp atšķirīgas kompetences amatpersonām par metodēm, kā efektīvāk un pareizāk izskaust korupciju. Naivi iedomāties, ka šī sadursme ir starp divām personām. Ja sanitāru ieceļ kardioķirurga amatā, tad jājautā, kas aiz ādas bija šīs iecelšanas autoriem, nevis jāsāk ķidāt, kā pārvietot apgaismojumu, lai sanitāram beidzot izdotos sašūt asisvadus. Kompetenta un atbildīga personāla atlase vadības amatos ir vienīgā izeja no piecu gadu ilgā strupceļa.

Autore ir korupcijas pētniece, bijusī KNAB Korupcijas novēršanas nodaļas vadītāja, patlaban Sabiedrības par atklatību – Delna padomes locekle

* 2013.gada 29.augustā tika izveidota darba grupa ģenerālprokurora Ē.Kalnmeiera vadībā, 2013.gada 28.oktobrī J.Streļčenoka novērtēšanas komisija Satversmes aizsardzības biroja priekšnieka J.Maizīša vadībā, slēgtā sēdē 2013.gada 30.oktobrī sanāca arī Saeimas Korupcijas novēršanas apakškomisija A.Loskutova vadībā, 2014.gada 17.janvārī izveidota darba grupa  KNAB likuma regulējuma pilnveidošanai un iestādes darba efektivizēšanai, ko vadīja Valsts kancelejas direktore E.Dreimane; 2014.gada 20.jūnijā izveidota Iekšlietu ministrijas valsts sekretāres I. Pētersones-Godmanes vadīta darba grupa ziņojuma par Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja darbību izvērtēšanai secinājumi.