Pārdomas par struktūrfondu un budžeta fabulām

Budžeta plānošanā netiek respektēti agrāk pieņemtie lēmumi un vienošanās

Eiropas Komisijas pārmetums valdībai par nepārdomāto struktūrfondu budžeta sadalījumu var likties kā tīra piekasīšanās. Mums vajadzību taču ir tik daudz, ka tajās netrāpīt būtu tikpat grūti, kā no šķūņa pļavā! Un vai tad nav tā, ka mēs paši labāk zinām, kur vajag visvairāk?

Tomēr šī situācija izraisa skumīgas pārdomas par to, kādā veidā budžeta sadalījums ES struktūrfondiem un arī valsts budžetam tiek konstruēts. Un ar tām gribu dalīties ar jums, lasītāji.

Meklē nevis optimālu līdzekļu izlietojuma variantu, bet izrauga prioritātes

Optimāls variants nenāk no gaisa. Jāvienojas, ko tieši optimizēt. Jāprot saskatīt lietu kopsakarības, jāparedz attīstības varianti, jāizvēlas no tiem piemērotākais nevis sev pašam, bet valstij.

Turpretī prioritātes nodefinēt ir viegli. Katram cilvēkam (arī tiem, kas pilnvaroti pieņemt lēmumus) kaut kas šķitīs tuvāks – viens priekšroku dos autoceļiem, cits ostām, vēl cits zinātnei, inovācijām utt. Ja šīs prioritātes atšķiras, var izvēlēties vienu vai dažas kopīgas – ar balsošanu vai tirgošanos.

Lielākais absurds, ko ir nācies pieredzēt šajā sakarā, bija šovasar Finanšu ministrijas veiktā interneta aptauja par prioritātēm jaunajām politikas iniciatīvām.

Negribu te atkārtot socioloģijas speciālistu epitetus, kas veltīti metodikai, taču šokēja pati pieeja – jums jāizvēlas, vai mazināt nabadzību vai palielināt skolotājiem algas, vai samazināt ienākuma nodokli, vai… Tikai vienu prioritāti! Taču šai spēlītē tik un tā iesaistījās politiskās partijas un daļa plašākas publikas. Laikam jau cilvēka dabā ir ticēt, ka viņa iesaistīšanās vienmēr kaut ko ietekmēs uz labu, pat ja viņam liek griezt kloķi, kas nekam nav pievienots. Un tad nu sanāk, ka augstākā izglītība, zinātne un inovācijas neiekļūst kopējo prioritāšu sarakstā. Izvēle tiek izdarīta starp Gulbja, Līdakas un Vēža interešu vektoriem, īpaši neraizējoties, vai vezums vispār kustēsies.

Runa gan bija par jaunajām politikas iniciatīvām, taču patiesībā nekā politiski jauna tur nav. Jautājums bija un ir par budžeta ieņēmumu un izdevumu struktūru, lai nodrošinātu attiecīgu nozaru funkcionēšanu. Un šī pieeja ir tipiska.

Netiek respektēti agrāk pieņemtie lēmumi un vienošanās

Ja katrā brīdī ir atļauts izvēlēties prioritātes, tad automātiski atkrīt nepieciešamība pildīt agrākās vienošanās. Šai ziņā visspilgtākais piemērs ir attieksme pret augstāko izglītību un zinātni – ir pieņemti likumi, kuros ir skaidri norādīts, ka budžeta finansējums jāpalielina ik gadus par 0,25 vai 0,15 % punktiem, līdz tas sasniegs attiecīgi vismaz 2 vai 1% no IKP. Taču, iesniedzot budžeta priekšlikumu, tie vienkārši tiek ignorēti. Lai būtu vieglāk to pieņemt, mums (bez jau hrestomātiskā „Nu kā varēja nesolīt?!”) šogad tika pasniegts t.s. „čuriku” instruments: attiecīgo likumu vai vienošanos virzot un apstiprinot, atbildīgajām personām jātur sakrustotus pirkstus, un tad nekas, ja vienošanās netiks pildītas.

Tas attiecas arī uz ES struktūrfondiem: valdība labi zina, ka ES struktūrfondi nav domāti budžeta caurumu lāpīšanai, taču praksē tas vienā laidā tiek darīts („mēs neiedevām no valsts budžeta, iedosim no struktūrfondiem”), cerot, ka EK to nepamanīs vai pamanījusi neko neteiks. Nelaime tā, ka šādā veidā „piešķirot” finansējumu, līdzi nāk arī citas nevēlamas sekas, ne tikai EK pārmetumi.

Pirmkārt, nākas atklāti vai slepus atkāpties no noteikumos paredzētā objektīvi un bezkaislīgi organizēta projektu konkursa (jo finansējumu jāspēj novirzīt „vajadzīgajai” institūcijai vai cilvēkam). Otrkārt, projektiem vajadzīgo priekš-, līdz- vai pēcfinansējumu (ko paredz attiecīgas regulas vai finanšu instrumentu noteikumi) nākas ņemt no iestādei citam nolūkam paredzētās un vajadzīgās valsts budžeta „aploksnes”. Piemēram, zinātniskajiem projektiem augstskolās no jau tā nepietiekamā studiju budžeta. Rezultātā var sanākt, ka no ES finansējuma rodas tikai vēl lielāks budžeta „caurums”: ar struktūrfondu naudu nopirktajām iekārtām nepietiek naudas rezerves daļām, materiāliem, remontēšanai; pietrūkst naudas, lai varētu paturēt darbā ar struktūrfondu naudu sagatavotos jaunos zinātņu doktorus.

Treškārt, nav iespējams projektiem organizēt un uzturēt īstu uzraudzību, kas būtu vērsta uz rezultātiem. Nevar taču ar vienu roku ievirzīt kādam vajadzīgam cilvēkam vai institūcijai projekta finansējumu un pēc tam ar otru roku pārbaudīt, vai šis finansējums piešķirts lietderīgi un tiks efektīvi izmantots. Visa uzraudzības sistēma tāpēc koncentrējas uz tīri grāmatvediskiem rādītājiem un formālu likumu un noteikumu prasību ievērošanu.

Vēzis, Līdaka un Gulbis nav vienojušies par vezuma vilkšanas virzienu, toties starpniekinstitūcijās tiek tērēti daudzi miljoni latu, lai nodarbinātu lielu skaitu darbinieku, kuri ik pa brīdim pārtaisa un koriģē finanšu plānus vezuma pārvietošanas projektam un pārbauda, vai faktiskās izmaksas atbilst pēdējam koriģētajam finanšu plāna variantam.

Jēdzienu nobīde vai diskusiju objekta nomaiņa

Ja kāds jēdziens neiederas mūsu spriedumu ķēdītē, ir kārdinājums to aizstāt ar citu jēdzienu, neko nemainot faktiskajā izkārtojumā. Var saprast, kālab reklāmu taisītāji tādā veidā sagroza tekstu – kaut kā taču eventuālajiem pircējiem jāiestāsta, ka mākslīgs izstrādājums ar sviesta garšu ir labāks nekā sviests. Vai, ka augļotājs ir tas pats, kas filantrops. Vai arī, ka pretsāpju līdzekļi novērš sāpju cēloņus, un tāpēc tie jādod pat zīdaiņiem. Kamēr tauta ir vāji izglītota, tāda reklāmas stratēģija varbūt pat atmaksājas.

Ar struktūrfondu budžetu tas palaikam neiet cauri, jo finansētāja eksperti reizēm atšķir jaunu infrastruktūras objektu veidošanu no veco uzturēšanas. Tāpēc seko aizrādījums par autoceļu uzturēšanas neattiecināmību.

Ar augstāko izglītību, zinātni un inovācijām tas izdodas vieglāk, jo tur ir lielākas iespējas likt lietā izdomu, lai apgrūtinātu atpazīstamību. Piemēram, mums daudziem atmiņā troksnis ap AIP īstenoto projektu augstākās izglītības studiju programmu izvērtēšanā; plaša publika pa daļai noticēja, ka tai projektā jāmeklē krimināla rakstura pārkāpumi. Taču lielākajai daļai pagāja pilnīgi nepamanīts tas, ka projektam bija salikti vairāki uzdevumi vienā un ka jaunas akreditācijas sistēmas izveide un aprobācija – kam bija jābūt īstenajam struktūrfondu līdzekļu izlietošanas nolūkam – atkāpās dibenplānā. Faktiskais uzdevums tika koncentrēts uz studiju programmu izvērtēšanu akreditācijas vajadzībām, resp., uz mērķi, kam vajadzēja iekļauties līdzšinējā akreditācijas sistēmā un kuru būtu jāfinansē augstskolu dibinātajiem (valstij vai privātajiem īpašniekiem) no sava budžeta, nevis no struktūrfondiem. Un, ka ir milzīga atšķirība darba apjomā atkarībā no tā, vai projektā tiek izvērtēts neliels, bet reprezentatīvs skaits programmu – tik, cik vajag jaunas sistēmas izstrādei un aprobācijai, vai arī jāizvērtē milzīgs programmu klāsts, – visas tās, ko augstskolas piedāvāja, lai vēlāk pašām nebūtu jāmaksā.

Runājot par situāciju augstākajā izglītībā un zinātnē, diskusija parasti tiek novirzīta uz institūciju skaitu, izvairoties no sarunas par būtību – cik un ko, un kā valsts faktiski atbalsta. Cilvēku skaits ar augstāko izglītību procentuāli mums ir mazāks nekā kaimiņiem, mazāks ir finansējums uz vienu studiju vietu (salīdzinot ar igauņiem – divkārt, bet salīdzinot ar pasaules prestižajām augstskolām – desmitiem reižu). Taču vieglāk runāt par augstskolu (vai zinātnisko institūciju) lielo skaitu, nevis to, ka nav patiesas vēlēšanās augstāko izglītību padarīt pieejamu un nodrošinātu.

Nesen tika aktualizēta tēze, ka zinātne var pelnīt. Kaut kāda loģiska ķēdīte no zinātnes līdz pelnīšanai, protams, ir. Taču māc bažas, ka publika to varētu uztvert kā kārtējo attaisnojumu zinātnes un inovāciju nefinansēšanai no valsts budžeta. Patiesībā pelnīt var tikai pārdodot – vai nu produktu vai tā ražošanas tehnoloģiju. Zinātniskos rezultātus pašus pārdot nevar. Un pētniecības darbs, kā arī tam sekojošie rezultātu ieviešanas darbi tehnoloģiju izstrādē un produktu ražošanā kādam ir jāapmaksā. Vai nu valstij vai privātajam ražotājam (pēc tam attiecīgi saņemot savu peļņas tiesu).

Kā mums patiesībā pietrūkst?

Manuprāt, mums pietrūkst valstiskas attieksmes visos līmeņos. Nav iespējams izveidot nedz sakarīgu valsts budžeta ieņēmumu un izdevumu struktūru, nedz arī pieņemamu un jēdzīgu ES fondu izmantošanas stratēģiju, ja lietas tiek skatītas fragmentāri, ar fasetveida acīm (kā tas, saskaņā ar pamatskolas mācību grāmatu, esot dažām kukaiņu sugām).

It īpaši aplams ir tāds modelis, kurā lēmumu pieņemšana ir pilnībā atdalīta no atbildības par rezultātiem. Piemēram, valstī nav nevienas institūcijas, kura būtu pilnībā atbildīga par ceļu tīklu. Visi autobraucēji maksā transportlīdzekļa nodokli, un kopumā tas sasniedz ievērojamu summu, taču tā nav nekādā sasaistē ar ceļu uzturēšanai tērējamo naudu un ar atbildību par ceļu stāvokli. Liktos vienkārši: vajag tikai panākt, lai tie, kas ceļu bojā, samaksātu par ceļa labošanu, un ceļš varēs eksistēt mūžīgi. Nevar pat apgalvot, ka nevienam nav ienācis prātā tamlīdzīgs risinājums. Ārzemēs daudzviet ir maksas ceļi. Mūsu valstī jau pirms 20 gadiem valdība un Saeima nosprieda, ka nodevai par ceļu lietošanu ir jābūt samērojamai ar transportlīdzekļa graujošo iedarbību uz ceļa segumu. Tika arī izveidots Ceļu fonds. Nu tas viss ir aizmirsies, nodokļos savāktā nauda tiek iztērēta visur kur, tikai ne ceļiem.

Varētu iebilst, ka katrai nozarei ir atbildīgā ministrija. Tomēr – par ko ministrijas atbild un kādā veidā? Atceros, kā krīzes sākuma posmā kāda izglītības un zinātnes ministre pirms stāšanās amatā solījās nepieļaut izglītības un zinātnes apcirpšanu, apņemoties pat aiziet no amata, ja tas neizdotos. Patiesībā no nepieļaušanas un labprātīgas aiziešanas nekas nepalika pāri, palika tikai regulāri apgalvojumi „es esmu jūsu pusē”, kamēr zinātnes atbalsts pazuda pilnībā, un augstākās izglītības atbalsts saruka vairāk nekā divkārt, turklāt ar kaut kādu pilnīgi neiedomājamu formulu: „nesamazināsim budžeta vietu skaitu, tikai katras budžeta vietas finansējumu” (tā it kā krīzes laikā visas iekārtas, materiāli, grāmatas, žurnāli, datu bāzes pēkšņi varētu kļūt divreiz lētākas!). 

Patlaban krīze it kā ir beigusies, un notiek daudzsološas sarunas par dažādām izmaiņām, t.sk. par budžeta vietu pārdali un zinātnes un inovāciju atbalstu. Taču tai pašā laikā izskan draudīgi paziņojumi par ministrijas nespēju pārvaldīt situāciju nozarē. Un par to, ka ministrija ir iedota nepareizajai partijai, un tāpēc nav vēlams tai dot lielākus līdzekļus. Un valsts budžeta atbalsta būtisks palielinājums (vai pat atgriešana pirmskrīzes līmenī) izpaliek (valdība Saeimā iesniedza budžeta priekšlikumu, kurā 2014. gadam IZM rīcībā paredzētā summa mazāka nekā šogad).

Ja godīgi, valstī nav nevienas institūcijas, kas vērtētu valsts attīstības vajadzības un mērķtiecīgi censtos virzīt valsts attīstību.

Ekonomikas ministrija lielākoties aprobežojas ar prognozēm. Finanšu ministrija rūpējas galvenokārt par to, lai budžeta elektroniskās tabulas būtu matemātiski pareizas. Nozaru ministrijas cenšas nokampt iespējami lielāku daļu no budžeta pīrāga, lai vieglāk būtu izveidot un sabalansēt savas elektroniskās tabulas. Prezidenta paspārnē darbojas stratēģiskās analīzes komisija, bet neesmu manījis, ka tās ieteikumi kādreiz tiktu ņemti vērā. Un, lai es netiktu pārprasts: ne jau tikai valsts augstākajā līmenī novērojama šāda pieeja, un ne jau tikai vienā konkrētā nozarē. Tas turpinās pa piramīdu uz leju – valsts iestādēs, iestāžu struktūrvienībās – tēmās – projektos – grupās, visur tur, kur ir jāplāno savi izdevumi un jāpieprasa attiecīgs finansējums.

Mēs palaikam dzirdam tēzi, ka ar budžetu neviens neesot īsti apmierināts, un tātad budžets esot sastādīts pareizi. Uzdrošināšos apgalvot, ka šī tēze ir ļoti tālu no patiesības. Apmierināto ir pietiekami daudz, tikai viņi nepaceļ balsi vai vienkārši piebalso neapmierinātajiem.

Kā mums ir par daudz?

Paradoksāli, bet izskatās, ka līdzekļu mums īstenībā ir par daudz, jo budžets tiek daudzviet tērēts bez vajadzības un atdeves. Parastais ministriju domu gājiens ir šāds: iedosim šim pasākumam nelielu summu un tad ir garantija, ka nauda netiks izmantota nelietderīgi. Taču ļoti bieži gadās, ka tieši tāpēc šāds finansējums tiek vienkārši izniekots. Vienkāršs iemesls: ar šo finansējumu nav iespējams sasniegt deklarēto mērķi, un ja tā, tad finansējuma piešķiršana nebija lietderīga.

Tā kā man labāk saskatāma IZM darbība, atļaušos nosaukt pāris piemērus (tas, protams, nenozīmē, ka citās ministrijās šādu grēku nav): IZM iztērēja mazliet naudas, mēģinot piesaistīt akreditācijai ārzemju firmu; tā kā rezultāts izpalika, nauda ir faktiski izmesta vējā. Tagad ministrija atkal tērē mazliet naudas, lai izpētītu situāciju augstskolās un izstrādātu ieteikumus akreditācijai. Līdzīgas darbības tiek plānotas par zinātnisko iestāžu izvērtēšanu, augstākās izglītības finansēšanas modeli utt. Katrreiz garš uzdevumu saraksts un mazs finansējums, un rezultāts var sanākt kā padomju laiku anekdotē – vieni izliekas, ka maksā, otri izliekas, ka strādā.

Jūs iebildīsiet – vajag taču kādam veikt izpēti un izstrādāt ieteikumus, nevar prasīt, lai to izdara ierēdņi. Bet varbūt izpētes rezultāti un ieteikumi ir jau atrodami gatavā veidā, vajag tikai prast tos ieraudzīt un izmantot? Piemēram, ar nelielu atbalstu varēja nostādīt uz kājām savu akreditācijas iestādi uz AIKNC bāzes. Ar nelielu garīgo piepūli varēja no AIP ziņojuma par finansēšanas modeļiem izvēlēties pieņemamāko. Ar nelielu papildu interesi varēja likt lietā Eiropas institūciju ieteikumus par augstākās izglītības un zinātnes sasaisti. (Protams, liels finansējums negarantē lielu atdevi, tikpat labi tas var novest pie lieliem zaudējumiem un nekā cita, taču tas ir cits stāsts.)

„Treknajos gados” tika ieplānots diezgan liels atbalsts studentu sūtīšanai uz ārzemēm „Erasmus” programmā. „Liesajos gados” valdība gluži pareizi sprieda, ka jāatbalsta izglītības eksports un jāiegulda nauda, lai palielinātu iebraucošo, nevis izbraucošo studentu skaitu. 2009.gadā par augstākās izglītības eksportu valdībā bija īpašs IZM ziņojums, kurā bija uzskaitīti arī daudzi noderīgi pasākumi. Taču joprojām eksports ir atstāts pašu augstskolu ziņā (ja neskaita nelielu informācijas darbu saistībā ar svešvalodās pieejamo studiju programmu apkopošanu), bet valsts turpina tērēt vairākus miljonus izbraucošo studentu stimulēšanai.

Var jau būt, ka mums nav par daudz ne līdzekļu valsts budžetā, ne ES struktūrfondu finansējuma. Taču aplama ir tēze, ka mums ir „tik, cik mums ir” – un ka tātad „viss ir saplānots tā, kā pienākas, un jums nedrīkst rasties nekādi iebildumi”.

Epilogs ar skatu uz gaišāku nākotni

Valsts budžets ir apstiprināts, un tiks apstiprināts arī struktūrfondu budžeta sadalījums. Fabulas varoņi apmierināti. Vēzis – par to, ka viens vezuma ritenis vismaz nav pavirzījies uz priekšu, Līdaka – ka viens ritenis ir iegrimis tuvāk ūdeņiem, Gulbis – ka viens ritenis pacēlies gaisā un tātad sekos izrāviens.

Piezīme. Šīs ir pilnīgi privātas pārdomas, kam nav sakara nedz ar autora ieņemamo amatu, nedz pētniecības darbu.

Autors ir Latvijas Universitātes vadošais pētnieks