Saskaņā ar līgumu par Eiropas Savienības (ES) funkcionēšanu, Eiropas Revīzijas palātai ir jāīsteno ES budžeta un nozaru politikas revīzija, kas aptver ES izdevumu finanšu, atbilstības un lietderības aspektus. Primāri tādēļ, lai sniegtu ES nodokļu maksātajiem informāciju, vai ES un nacionālās iestādes, kā arī finansējuma gala saņēmēji novirza investīcijas tiem mērķiem un tādā apjomā, kā to paredzējuši likumdevēji ES un nacionālajā līmenī.
Šī pārskata atbildība ir īpaši svarīga kopš Covid-19 pandēmijas, kad ES rīcībā ir ne tikai lielāki budžeta līdzekļi, bet arī finanšu tirgos aizņemtais finansējums. ES budžeta finansējuma apjoms, kas no 2021. līdz 2027.gadam ir pieejams investīcijām ES dalībvalstīs, ir tik tiešām bezprecedenta.
Tradicionālā ES budžeta apjoms ir 1,074 triljoni eiro 2018.gada cenās, t.sk. piešķīrums Latvijai – 7 miljardi eiro. Savukārt pagaidu instruments ES ekonomikas atveseļošanai (NextGenerationEU – NGEU) līdz 2026.gada beigām papildina to ar vēl 750 miljardiem eiro, no kuriem piešķīrums dotācijās Latvijai ir teju 2,3 miljardi eiro.
Tā ir visapjomīgākā atbalsta programma, kāda jebkad ir bijusi pieejama Eiropas mūsdienu vēsturē.
Investīciju apjoms salīdzinājumā ar iepriekšējiem ES budžeta plānošanas periodiem ir teju dubultojies. Pēdējo gadu diskusiju rezultātā valstu un valdību vadītāji Covid-19 krīzes iespaidā ir spējuši radīt makroekonomiskā ziņā nozīmīgu finanšu instrumentu Eiropas vajadzībām.
Vienlaikus ar finansējuma pieaugumu ir palielinājies ari Eiropas mēroga risināmo problēmu skaits. Tostarp var minēt ES energoatkarību, resursu, t.sk. kritisko izejvielu atkarību, zaļo un digitālo transformāciju, sociālo nevienlīdzību, kā arī akūtu nepieciešamību stiprināt Eiropas konkurētspēju. Pēdējo gadu laikā kļuva skaidrs, ka Eiropai ir jāveido daudz ciešāka sadarbība aizsardzības jomā, kas nav iespējama bez atbilstoša finansējuma. Visbeidzot, Krievijas agresija Ukrainā rada lielu nenoteiktību un apdraud ES makroekonomisko un finanšu stabilitāti. Karam beidzoties, ES plāno uzņemties vadošo lomu Ukrainas atjaunošanā, kas prasīs ievērojamus resursus.
Pašlaik tiek lēsts, ka Ukrainas pēckara atjaunošanai kopā varētu būt nepieciešami vairāk nekā 400 miljardi ASV dolāru.
Kā redzams, ES noteiktie stratēģiskie mērķi virzās uz dziļu transformāciju salīdzinoši īsā laika posmā. Tas nozīmē, ka investīcijām un reformām ir jābūt īpaši pārdomātām un jomās ar vislielāko atdevi, kā arī ar pēc iespējas lielāku ietekmi ES kontekstā, lai veicinātu ilgtspējīgu izaugsmi un noturīgu ekonomiku. Šī ir Eiropas iespēja vairākās nozarēs panākt savus konkurentus globālajā mērogā un dažās, iespējams, izvirzīties līderpozīcijās.
Latvijai tas ir īpaši svarīgi, jo tā joprojām ļoti lielā mērā ir atkarīga no ES budžeta atbalsta.
Laika posmā no 2021. līdz 2027.gadam no ES Kohēzijas instrumentiem un Atveseļošanas un noturības mehānisma (ANM) Latvija saņems apmēram 6 miljardus eiro. Tiek lēsts – pateicoties NGEU investīcijām vien, optimālākajā scenārijā Latvijas IKP pieaugums 2024.gadā varētu būt pat par diviem procentpunktiem lielāks.
Atveseļošanas un noturības mehānisms ir centrālā un finansiāli nozīmīgākā NGEU daļa.
ANM ir īpaša no finansēšanas, ieviešanas un kontroles viedokļa. To finansē Eiropas Komisija, aizņemoties ES vārdā. Tas rada papildu fiskālo telpu, dotāciju daļai nav nepieciešams līdzfinansējums un tas ir uz sniegumu balstīts instruments, kas ir jāapgūst salīdzinoši ātri – līdz 2026.gada 31.augustam. Faktiski resursi ir pieejami dalībvalstīm ievērojami ātrāk, un tos var pārvaldīt ar mazāku administratīvo slogu salīdzinājumā ar ES Kohēzijas instrumentiem. ANM inovatīvā uzbūve rada gan iespējas, gan izaicinājumus.
ANM ir integrēts ES ekonomikas, fiskālās, nodarbinātības un sociālās politikas koordinācijas ciklā, t.s. Eiropas semestrī, kura gaitā Eiropas Komisija analizē ekonomisko un sociālo attīstību dalībvalstīs un norāda uz strukturālajām problēmām, kas tām jārisina. Līdz šim koordinācija bija salīdzinoši viegla, pamatojoties galvenokārt uz dalībvalstu politisko apņemšanos. Saskaņā ar ANM regulu, ar ANM palīdzību īstenotajām reformām un investīcijām ir jāatbilst Eiropas semestra gaitā konkrētām valstīm adresētajiem politikas ieteikumiem, un tas nozīmē, ka ar ANM finansējumu ir jāīsteno valsts ilgtspējai nepieciešamās strukturālās reformas. Tam ir jāatspoguļojas nacionālajos atveseļošanas un noturības plānos (NANP).
Tātad ANM mērķis ir atbalstīt tās reformas un investīcijas, kas stiprina konkurētspēju un labāk sagatavo nākamajām krīzēm.
Tas savukārt ļautu izvairīties no situācijām, kad ekonomiskā vai finansiālā nestabilitāte vienā valstī negatīvi ietekmē citas valstis. Piemērus šādai pārrobežu ietekmei mēs visi varam atrast nesenajā vēsturē.
Te saskatāma nozīmīga Eiropas Komisijas atbildība. Neskatoties uz to, ka dalībvalstis pašas piedāvā atbalstāmās reformas un investīcijas, Eiropas Komisijai ir jānodrošina, ka NANP tiek iekļautas tikai tās reformas un investīcijas, kas atbilst galvenajam kritērijam – ekonomiskā stabilitāte un noturība.
Līdz ar ANM izveidi ES līmenī beidzot pastāv instruments, no kura piešķir finansējumu dalībvalstu strukturālo reformu izpildei, kas ir īpaši svarīgi krīzes apstākļos, kad investīciju apjomam ir tendence samazināties.
Finansējuma saņemšana no ANM nav automātiska, bet gan pamatota uz kvalitatīvu starpposma rādītāju jeb reformām un kvantitatīvu mērķrādītāju jeb investīcijām, atbilstoši apstiprinātajiem NANP. Starpposma rādītājiem jeb atskaites punktiem un mērķrādītājiem ir jāmēra virzība uz reformas vai ieguldījumu īstenošanu. Atskaites punktu un mērķrādītāju sasniegšana ir pamats dalībvalstu iesniegtajiem maksājumu pieprasījumiem, tādēļ tie ir būtisks ANM elements. No vienas puses šāda pieeja nodrošina atbalstu salīdzinoši īsos termiņos, bet no otras puses – tas apgrūtina kontroli un revīziju, ko esam atzīmējuši mūsu ziņojumos, piemēram, lietderības revīzijā 07/2023: Komisijas ieviestās ANM kontroles sistēmas struktūra.
Vērtēt ANM efektivitāti noteikti vēl ir par agru, to varēs darīt tikai pēc 2026.gada, jo reformu un investīciju ietekmes novērtēšana prasa laiku. Taču jau tagad redzam zināmus šī mehānisma efektivitātes riskus, uz ko norādām lietderības revīzijās.
Piemēram, saskaņā ar ANM regulu, NANP jāietver pasākumi, kas attiecas uz visām 2019. un 2020.gadā ES semestra gaitā izsniegtajām politikas rekomendācijām vai to ievērojamu daļu. Mūsu analīze rāda, ka šis noteikums netiek izpildīts, īpaši ar 2019.gada politikas rekomendācijām. Tas nozīmē, ka svarīgas reformas vai to elementi atstāti ārpus NANP. Tas norāda uz risku, ka dažās dalībvalstīs valdības faktiski zaudē vai pilnībā neizmanto iespēju virzīt nepopulāras reformas, izmantojot ES atbalstu, lai samazinātu reformu negatīvās sekas īstermiņā.
Tas savukārt liek domāt, ka instruments varētu izradīties mazāk ambiciozs un efektīvs.
Tas saskan ar to, ko esam iepriekš ziņojuši, piemēram, ka laikposmā no 2011. līdz 2018.gadam Eiropas semestra laikā tikai 9% no politikas rekomendācijām bija pilnībā īstenotas, un tikai 17% bija sasniegts ievērojams progress. Tātad valstis jau vēsturiski ir bijušas kūtras strukturālo reformu jomā, un dalībvalstu līdzdalības līmenis ir bijis zems, kas negatīvi ietekmēja Eiropas semestra efektivitāti. Tas, ka reformām tagad ir pieejams ES finansējums, pretēji cerētajam, situāciju var arī neuzlabot, jo dažas no “sāpīgajām” reformām, piemēram, pensiju sistēmas maiņa, kam jāstiprina fiskālā stabilitāte, dažu valstu NANP pat nemaz nav iekļautas.
Atskaites punktu un mērķrādītāju kvalitātei ir svarīga loma, jo pēc tiem mēra virzību uz reformas vai ieguldījumu īstenošanu.
Mūsu analīze liecina, ka bieži NANP tie noformulēti neskaidri. Tas rada risku, ka, pirmkārt, atskaites punktus un mērķrādītājus ir un būs grūti novērtēt, un, otrkārt, sākotnēji izvirzītais mērķis var arī netikt sasniegts. Pastāv risks, ka sasniegtos mērķrādītājus vai atskaites punktus, kas jau ir finansēti, dalībvalsts vienkārši atsauc.
Vēl viens jautājums, ko bieži uzsveram ziņojumos, ir dalībvalstu spēja apgūt visu tām pieejamo ES budžeta finansējumu. ANM būs jāievieš ļoti īsā termiņā, paralēli noslēdzot 2014.–2020.gada ES budžeta ciklu un saņemot ievērojamus līdzekļus no 2021.–2027.gada ES budžeta. Tas radīs ne tikai ievērojamu administratīvo slogu dalībvalstīm un saņēmējiem, bet arī potenciāli negatīvi ietekmēs efektivitāti un palielinās ES finansējuma izkrāpšanas risku.
Raksturošu trīs nozīmīgas ES investīciju aktualitātes no ārējā revidenta skatu punkta.
Pirmkārt, dalībvalstīm, t.sk. Latvijai, salīdzinoši īsā brīdī pieejamais apjomīgais ES finansējums ir vienreizēja iespēja veikt svarīgas, nepieciešamas un dažreiz arī nepatīkamas reformas. Tas ir ES atbalsts valdībām, lai palīdzētu izvairīties no tradicionālā īstermiņa skatījuma vēlēšanu cikla dēļ.
Otrkārt, ES līmenī tiek meklēts politikas finansēšanas modelis laika periodam pēc 2027.gada, lai atspoguļotu vienkāršu patiesību, proti, ka jau šobrīd ES lielākie izaicinājumi ir konkurence ar citiem spēlētājiem globālajā tirgū – ASV, Ķīna, un ar esošo ES finansējuma apjomu un tā ieviešanas modeli ES īsti nespēj palīdzēt. Tāpēc var paredzēt, ka “tradicionālais” ES budžets piedzīvos nopietnas reformas, lielā mērā pamatojoties uz inovatīvo pieeju, kas tagad tiek pārbaudīta ar Atveseļošanas un noturības fondu.
Visbeidzot, ieviešot ES finansējumu, ir ļoti svarīgi pievērst pienācīgu uzmanību krāpšanas, korupcijas un interešu konfliktu novēršanai, atklāšanai un labošanai. ANM ir jāapgūst ļoti ātrā tempā – tātad šie riski ir iebūvēti sistēmā. Tāpēc dalībvalstīs ir jābūt efektīvai iekšējās kontroles sistēmai, un tām jāatgūst kļūdaini izmaksātie vai nepareizi izmantotie līdzekļi.
Mihails Kozlovs ir Eiropas Revīzijas palātas loceklis, IV apakšpalātas “Tirgus regulējums un konkurētspējīga ekonomika” vadītājs.
Pagaidām nav neviena komentāra