Kurš formulē Latvijas konstitucionālo tiesību doktrīnu

Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisijas locekļu personiskā autoritāte un zinātniskā leģitimitāte bieži ir augstāka nekā ST tiesnešiem

Vienas desmitās daļas vēlētāju iesniegtais Latvijas Republikas Satversmes grozījumu projekts, kas paredzēja noteikt krievu valodu par otru valsts valodu, Latvijas sabiedrībā raisīja likumsakarīgu jautājumu, vai ikvienu valstiskuma jautājumu iespējams izlemt balsojot, kā arī domāt par to, vai Satversmes grozīšanai noteiktajā procedūrā iespējams atteikties no Latvijas neatkarības vai citiem nacionālā valstiskuma pamatprincipiem. Saskaņā ar Satversmes 78.pantu nododot šo likumprojektu Saeimai, Valsts prezidents Andris Bērziņš vienlaikus vērsās pie Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisijas ar lūgumu sniegt atzinumu par Latvijas valsts pamatu aizsardzības jautājumiem. 

Šā raksta sagatavošanas brīdī komisija savu atzinumu vēl nebija sagatavojusi, kas bija iemesls Valsts prezidenta pārmetumiem, viņa sadarbību ar komisiju novērtējot kā pirmā prezidentūras gada neveiksmi.

Komisijas viedokļa par Latvijas valsts pamatu aizsardzību gaidīšana piesaistījusi arī sabiedrības uzmanību šai institūcijai, kura jau vairākus gadus ir labi zināma Latvijas juristu saimē. Šā raksta ietvaros aplūkosim komisijas izveidošanu, tās paveikto, kā arī ietekmi uz Latvijas tiesisko domu.

Komisijas izveidošana

Valsts prezidenta Valda Zatlera prezidentūra lielā mērā pagāja Satversmes jautājumu zīmē. Pietiek atminēties kaut vai Latvijas Brīvo arodbiedrību savienības iesniegto Satversmes grozījumu projektu par tautas tiesībām ierosināt Saeimas atlaišanu, Valda Zatlera ultimātus Saeimai un vairākus Satversmes grozījumu ierosinājumus, kā arī 2011.gada 28.maija rīkojumu Nr.2, kas vainagoja šo prezidentūru. Tādēļ nav pārsteidzoši, ka tieši šā Valsts prezidenta laikā tika izveidota īpaša ekspertu komisija, kuras darbībā ietilpa konstitucionālo tiesību jautājumu juridiska un tiesībpolitiska analīze.

Valsts prezidents Valdis Zatlers 2007.gada 7.decembrī paziņoja par Komisijas izveidošanu. Atbilstoši Valsts prezidenta paziņojumam, Komisijai paredzētas vairākas funkcijas: 1) sniegt atbalstu Satversmē noteiktās Valsts prezidenta likumdošanas funkcijas realizēšanai; 2) sniegt viedokļus par Satversmes normu interpretāciju un pilnveidošanu; 3) veicināt zinātniskus pētījumus.

Savu iniciatīvu šādas ekspertu grupas izveidošanā Valsts prezidents pamatoja ar Satversmē noteiktajām prezidenta funkcijām: „No Satversmē noteikto Valsts prezidenta funkciju kopuma, jo īpaši no likumdošanas funkcijas, un valsts varas dalīšanas principa izriet Valsts prezidenta loma izlīdzinoši un stabilizējoši ietekmēt valsts politisko un tiesisko sistēmu, novērst krīzes, palīdzēt rast risinājumu problēmām. [..] Lai Valsts prezidents šo lomu varētu optimāli pildīt, nepieciešama attiecīgo konstitucionālo tiesību jautājumu zinātniska, objektīva un neitrāla analīze.”

Komisijas sastāvs veidots atbilstoši ad personam principam, proti, Valsts prezidents savā paziņojumā noteicis komisijas sastāvu, kā arī izraudzījis tās priekšsēdētāju. Komisijas sastāvā aicināti juridiskajā sabiedrībā atzīti tiesībzinātnieki un praktiķi, kuru paustajam viedoklim valststiesību jautājumos ir neapšaubāma autoritāte.

Valsts prezidents Valdis Zatlers par komisijas priekšsēdētāju uzaicināja Eiropas Savienības tiesas tiesnesi Egilu Levitu, savukārt kā komisijas locekļi darbojas Saeimas Juridiskā biroja vadītājs un LU Juridiskās fakultātes lektors Gunārs Kusiņš, zvērināts advokāts un LU Juridiskās fakultātes lektors Lauris Liepa, Rīgas Juridiskās augstskolas prorektors Mārtiņš Mits, LU Juridiskās fakultātes profesore Daiga Rezevska un Eiropas Cilvēktiesību tiesas tiesnese un Rīgas Juridiskās augstskolas profesore Ineta Ziemele.

Pēc Valsts prezidenta Zatlera pilnvaru termiņa beigām jaunais Valsts prezidents Andris Bērziņš 2011.gada 11.oktobrī atjaunoja komisijas darbību, uzaicinot tajā darboties tos pašus locekļus. Savukārt 2011.gada 30.novembrī tika izdots komisijas nolikums, kas noteic tās darbības ietvaru.

Komisijas darbība

Komisija ir neatkarīga konsultatīva zinātniska grupa, kura darbojas kā zinātnisks forums un konstitucionālās domas attīstības veicinātājs. Ar komisijas izveidošanu lielā mērā kompensēts Latvijas valststiesību zinātnes vājums, jo prakse uzrādīja kvalitatīvu zinātnisku diskusiju trūkumu par aktuāliem konstitucionālo tiesību jautājumiem un autoritatīvas zinātniskas ekspertīzes neesamību situācijās, kad politiķiem vai sabiedrībai bija nepieciešamas skaidras atbildes lēmumu pieņemšanai, kas nostiprinātu konstitucionālo iekārtu.

Konstitucionālo tiesību pilnveidošana un aktuālo prakses gadījumu analīze primāri nav nedz likumdevēja vai Valsts prezidenta, nedz arī Satversmes tiesas uzdevums. Šīs konstitucionālās institūcijas darbojas Satversmes ietvaros, pildot savas konstitucionālās funkcijas. Ikvienā demokrātiskā tiesiskā valstī tiesību zinātne ir tā, kas nodrošina kvalificētu konstitucionālās prakses analīzi, izvērtē konstitucionālo institūciju darbību un sekmē konstitucionālo tiesību attīstību.

Tieši tiesību zinātnei būtu jānodrošina zinātniski pamatota Satversmes tiesas prakses kontrole un jāsekmē diskusijas par konstitucionālās iekārtas pilnveidošanas jautājumiem. 

Tā kā līdz komisijas izveidošanai Latvijā tas netika darīts, Valsts prezidents izšķīrās par neierastu soli – izveidojot īpašu ekspertu grupu ar šādu mandātu.

Līdz ar to komisija nav uzskatāma nedz par Valsts prezidenta atbalsta iestādi, nedz arī institūciju, kas ietilptu Latvijas konstitucionālajā sistēmā. Lielā mērā komisija pilda tiesību zinātnes valdošā viedokļa funkciju, proti, tā formulē Latvijas konstitucionālo tiesību doktrīnu. Ja līdz komisijas izveidošanai Latvijas konstitucionālo tiesību doktrīna funkcionēja vairāk “mutvārdu folkloras” formā, tad patlaban tā tiek ietverta komisijas viedokļos.

Komisija savas darbības laikā prezidenta Zatlera prezidentūras ietvaros sagatavoja un publicēja piecus viedokļus, kas pieejami gan Valsts prezidenta mājas lapā internetā, gan oficiālajā laikraktā “Latvijas Vēstnesis”, gan arī atsevišķā grāmatā.

Šie viedokļi bijis vērtīgs pienesums Latvijas konstitucionālo tiesību zinātnei, vienlaikus liekot Satversmes tiesai justies mazliet neērti, jo līdz komisijas izveidošanai Satversmes tiesa bija baudījusi neierobežotu monopolu konstitucionālo tiesību doktrīnas attīstīšanā.

Satversmes grozījumi

Apjomīgākais komisijas veikums saistāms ar Satversmes grozījumu projektu analīzi un Valsts prezidenta rosināto Satversmes grozījumu teorētiskā pamatojuma sagatavošanu. Tieši Satversmes pilnveidošanas jautājumi kopš komisijas izveidošanas bijis tās galvenais uzdevums, un tieši par Satversmes pilnveidošanas iespējām tapuši divi nozīmīgākie komisijas viedokļi. Šeit gan nepieciešams atzīmēt, ka attiecīgie viedokļi tapuši pēc Valsts prezidenta iniciatīvas, lai meklētu iespējas, kādā veidā uzlabot Latvijas valsts iekārtas funkcionēšanas iespējas, pārskatot Valsts prezidenta vietu Satversmes sistēmā un tā pilnvaru apjomu.

Komisijas izveidošana ietekmējusi Valsts prezidenta pieeju Satversmes grozījumu ierosināšanai. Sācis funkcionēt mehānisms, kas nodrošina to, ka Satversmes grozījumu projekta pamatā ir nopietns un profesionāls analītisks darbs. Valsts prezidenta Satversmes grozījumu iniciatīvas tiek balstītas uz komisijas sagatavotajiem viedokļiem par attiecīgo jautājumu risinājumu iespējām. Līdz ar to Satversmes grozījumu priekšlikumi ir balstīti nopietnā zinātniskā pētījumā, kurš ir publiski pieejams un tiek plaši apspriests gan zinātnieku un politiķu vidū, gan arī sabiedrībā. Komisijas viedokļi parasti identificē gan risināmo problēmu iemeslus, gan arī to novēršanas iespējas. Komisijas analīze tiek papildināta arī ar Satversmes robežu norādīšanu un plašu salīdzinošo perspektīvu, kā arī Satversmes piemērošanas prakses izpēti.

Šajā kontekstā būtu lietderīgi, ja arī citus Satversmes grozījumus to apspriešanas laikā vērtētu komisija, sniedzot par to pieļaujamību savu viedokli. 

Tas neapšaubāmi sekmētu zinātniski pamatotu un ilgtermiņa Satversmes pilnveidošanu, izvairoties no apšaubāmas kvalitātes vai politiskiem grozījumiem.

Šāda prakse Latvijas konstitucionālajā tradīcijā jau sākusi veidoties. Komisija savā pirmajā viedoklī rūpīgi analizēja Latvijas Brīvo arodbiedrību savienības sagatavotos Satversmes grozījumus, kurus iesniedza 1/10 daļa vēlētāju un kas paredzēja Saeimas atlaišanas tiesību piešķiršanu pilsoņu kopumam. Komisija konstatēja būtiskas nepilnības sagatavotajā grozījumu projektā, nododot savus apsvērumus publiskai apspriešanai.

Tiesībpolitiska analīze

Līdztekus tam komisijai regulāri tiek lūgts izteikt savu viedokli par aktuāliem konstitucionālo tiesību jautājumiem, kuri atrodas sabiedrības diskusiju krustugunīs. Kā atzinis komisijas priekšsēdētājs Egils Levits, neviens no viedokļu priekšmetiem “līdz šim nav bijis komisijas pašas izvēlēts, bet tos savā ziņā ir “diktējusi dzīvē””.

Savos viedokļos komisija vērtējusi sabiedrisko elektronisko plašsaziņas līdzekļu tiesisko regulējumu un iespējamo ministra noteikumu satversmību. Tāpat būtisks bijis Satversmes tiesas pausto atziņu izvērtējums, sniedzot rekomendācijas par to, kā vislabāk būtu sniedzams Saeimas apstiprinājums liela apjoma aizņēmumiem.

Jautājumā par Saeimas piekrišanas formu liela apjoma starptautisko aizņēmumu saņemšanai komisija sniedza Satversmes tiesas atziņu pārinterpretāciju. Ekonomiskās lejupslīdes apstākļos, lai stabilizētu valsts budžetu, Ministru kabinets veica apjomīgus aizņēmumus no Starptautiskā Valūtas fonda, Eiropas Komisijas un citiem starptautiskajiem aizdevējiem. Satversmes tiesa, izskatot lietu Nr.2009-43-01, norādīja, ka šādiem aizņēmumiem nepieciešama Saeimas piekrišana. Īpaši nepieciešams uzsvērt, ka Satversmes tiesa atzina: Saeimai šī piekrišana jāpauž kā likumdevējam likumdošanas ceļā, proti, pieņemot attiecīgu likumu.

Šāds Satversmes tiesas secinājums radīja politisku nestabilitāti, jo tika apšaubīta Latvijas veikto starptautisko aizņēmumu un ar tiem saistīto aizdevēju prasību leģitimitāte. Pēc Ministru prezidenta lūguma komisija sniedza Satversmes tiesas sprieduma analīzi.

Kopumā piekrītot Satversmes tiesas interpretācijai, komisija mīkstināja Saeimas iespējas paust savu piekrišanu starptautiskajiem aizņēmumiem.

Komisija savā viedoklī kā pieļaujamas Saeimas piekrišanas formas analizēja likumu, lēmumu un konkludentas darbības. Lai arī Satversmes tiesas spriedums samērā nepārprotami liecināja par likuma nepieciešamību, komisija pieļāva arī Saeimas lēmuma pieņemšanu. Šāda interpretācija ļāva Saeimai sankcionēt Ministru kabineta veiktos aizņēmumus, 2010.gada 20.janvāra sēdē pieņemot lēmumu „Par uzdevumu Ministru kabinetam aizņemties finanšu līdzekļus starptautiskā aizņēmuma programmas ietvaros”.

Tāpat komisija ir veikusi Satversmes tiesas iepriekšlemtā pārvērtēšanu arī kādā citā jautājumā. Proti, Satversmes tiesa spriedumā lietā Nr.2003-02-0106 atzina par Satversmes 100.pantam neatbilstošu tiesību normu, kas paredzēja, ka raidorganizācijas veidotajās programmās raidlaika apjoms svešvalodās nedrīkst pārsniegt 25 procentus no raidlaika kopapjoma diennakts laikā.

Komisija pēc savas iniciatīvas iesaistījās Elektronisko plašsaziņas līdzekļu likuma sagatavošanā, sniedzot viedokli par sabiedrisko elektronisko plašsaziņas līdzekļu tiesisko regulējumu. Viedoklī komisija plašu uzmanību veltīja nacionālas valsts principa prasībām un latviešu valodas kā valsts valodas nostiprināšanai elektroniskajos plašsaziņas līdzekļos. Komisija aicināja Saeimu likumā iestrādāt konkrētus un efektīvus mehānismus valsts valodas nodrošināšanai.

Pamatojoties uz komisijas viedokli, Saeima izšķīrās noteikt, ka 65% raidījumu nacionālajos elektroniskajos plašsaziņas līdzekļos jābūt valsts valodā. Attiecīgā priekšlikuma apspriešanas gaitā izskanēja arguments, ka tas neatbilst Satversmes tiesas spriedumam lietā Nr.2003-02-0106, tomēr komisijas viedoklis bija par pamatu, lai likumdevējs atkal izšķirtos formulēt valsts valodas aizsardzības pasākumus elektroniskajos plašsaziņas līdzekļos.

Komisijas perspektīvas

Komisija savas darbības pirmajos piecos gados spējusi iegūt nozīmīgu vietu Latvijas konstitucionālo tiesību domas veidošanā, bieži vien izlemjot būtiskus konstitucionālās iekārtas attīstības jautājumus. Tādā veidā politiķi un sabiedrība ir ieguvusi autoritatīvu un neatkarīgu ekspertu grupu, kura spēj sniegt argumentētu un Latvijas valstiskajām interesēm atbilstošu redzējumu par kāda jautājuma risināšanas iespējām.

Tāpat ir iezīmējusies demokrātiskā tiesiskā valstī obligāti nepieciešamā tiesību zinātnes kontrole pār Satversmes tiesas lemto.

Komisijas locekļu personiskā autoritāte un zinātniskā leģitimitāte konstitucionālo tiesību jautājumos bieži vien ir augstāka nekā Satversmes tiesas tiesnešiem. To apliecina komisijas locekļu veiktie zinātniskie pētījumi, praktiskā pieredze konstitucionālo tiesību jomā un ietekme uz publisko tiesību attīstību Latvijā. Tas, iespējams, noteicis Satversmes tiesas mazliet rezervēto attieksmi tās nolēmumos pret komisijas viedokļiem.

Tomēr patlaban komisijas aktuālais uzdevums ir viedokļa sniegšana par Latvijas valsts pamatu aizsardzību. Šķiet, ka komisijas viedoklis par šo jautājumu varētu būt šā gada būtiskākais notikums Latvijas konstitucionālo tiesību zinātnē un praksē.

Autors ir Dr.iur., LU Juridiskās fakultātes lektors