Reforma notikusi, bet valsts pārvalde nav reformēta

Valsts pārvaldes reformas gaitā plānotie 34 soļi neparedzēja nozīmīgas pārmaiņas, secināts Valsts kontroles revīzijā, vērtējot reformas norisi. Reformas galvenais dzinulis – Atlīdzības likuma grozījumi – pieņemti 4 gadus pēc plānotā laika un nenovērš virkni sistēmas paradoksu, turklāt nav ieviesti vienoti augstākā līmeņa vadītāju snieguma rādītāji.

Revidenti norāda, ka paaugstināt valsts pārvaldes procesu efektivitāti joprojām ir liels izaicinājums, jo reformas tvērums ir pārāk šaurs – tā attiecas tikai uz daļu valsts pārvaldes iestāžu un tikai 21% no sabiedriskā sektorā darbiniekiem.

Kvalitatīvu pārmaiņu nav

Vērtējot, kā īstenots 2017.gadā valdības apstiprinātais Valsts pārvaldes reformu plāns ar mērķi veidot efektīvu, atbildīgu un elastīgu valsts pārvaldi, revīzijā konstatētais liek secināt, ka daļa noteikto darbības rādītāju sasniegti, taču kopumā reforma nebija pārvaldīta efektīvi. Termina “reformas” lietojums radīja lielas gaidas par kvalitatīvām pārmaiņām visā valsts pārvaldē, bet tās nav notikušas.

Valsts pārvaldē nodarbināto skaita samazināšana – Reformu plāna “skaļākais pasākums” – vērtējams drīzāk kā mārketinga elements, nevis jēgpilnas izmaiņas.

Solītais formālais rādītājs – nodarbināto slodžu skaita samazinājums 6% apmērā – ir pat pārsniegts, jo 3 gadu laikā samazinātas 3,2 tūkstoši nodarbināto slodzes jeb 7,6%. Taču izņēmumu, metodikas un jaunu amata vietu izveidošanas dēļ reformas laikā nodarbināto skaits valsts budžeta iestādēs nav būtiski mainījies – pirms un pēc reformas tajās nodarbināti aptuveni 60 tūkstoši darbinieku. Turklāt nodarbināto slodžu skaita samazinājums vērtēts kā atsevišķs reformas rezultāts, lai gan jēgpilni būtu vērtēt tieši samazinājuma dinamiku, ņemot vērā jaunizveidotās amata vietas.

“Atsevišķa nodarbināto skaita samazinājuma mērīšana un demonstrēšana var radīt gandarījumu sabiedrībā, bet tas nav pamatots rādītājs, ja vienlaikus tiek piešķirtas jaunas amata vietas un netiek pārskatītas esošās iestāžu funkcijas un uzdevumi. Valsts pārvaldes lielums jāvērtē kontekstā ar tās kvalitāti un saturu – funkcijām un pakalpojumiem, jo nodarbināto skaita samazinājums pats par sevi nesamazina valsts pārvaldes kopējos izdevumus un negarantē efektīvākus pakalpojumus. Proti, nodarbināto skaita dinamika ir tieši jāsasaista ar valsts pārvaldes kompetences apjomu un satura pārskatīšanu. Revīzijā konstatētais liecina – tas nebija šīs reformas fokuss. Turklāt šī nav pirmā Valsts kontroles revīzija, kas  izgaismo fundamentālu problēmu valsts pārvaldē – kvalitatīvu datu trūkumu. Kā var kaut ko reformēt,ja nav datu par funkciju un uzdevumu faktiskajām izmaksām?” uzsver Valsts kontroles padomes locekle, Ceturtā revīzijas departamenta direktore Inga Vilka.

Grozījumi Atlīdzības likumā novēloti

Atlīdzības jomā smagi lēmumi vēl priekšā, un tā nav “burvju nūjiņa” reformas izpildei. Lai palielinātu darba samaksas konkurētspēju, valsts pārvaldē ilgstoši tiek uzturēta sabiedrībai un pašiem valsts pārvaldē nodarbinātajiem nesaprotama un nepieņemama atlīdzības sistēma. Rezultātā mazinājusies vai pat zudusi piemaksu un prēmiju nozīme – motivācijas instruments rezultātu sasniegšanā.

Tas, ka nepieciešamas izmaiņas valsts pārvaldes atlīdzības sistēmā, uzsvērts vairāk nekā 10 gadus.

Nepieņemot sen gaidīto Atlīdzības likumu, mazinājās valsts pārvaldes iekšējā motivācija īstenot reformas – samazināt nodarbināto skaitu, pārskatīt ikgadējos izdevumus, centralizēt atbalsta funkcijas, gūtos resursus novirzot atlīdzības palielināšanai. No otras puses – tas bija tikai viens no 10 reformu pasākumiem un nebūtu vērtējams kā “burvju nūjiņa”, kas atrisinās visu un garantēs reformu izdošanos.

Pērn gada nogalē apstiprinātie grozījumi Atlīdzības likumā paredz jaunu mēnešalgu skalu valsts pārvaldē nodarbinātajiem un būtiski palielina atlīdzību virknei valsts augstāko amatpersonu, piemēram, Valsts prezidentam, deputātiem, ministriem. Ja atlīdzības palielinājums katru gadu valsts augstākajām amatpersonām ir garantēts, pieaugot valsts labklājībai, tad pārējiem valsts pārvaldē nodarbinātajiem palielinājums būs lielā mērā atkarīgs no katrai iestādei pieejamā finansējuma jeb atlīdzības fonda, kas institūcijās krietni atšķiras. Šīs pamatproblēmas rezultātā vēsturiski ir izveidojies dalījums “bagātajās” un “ne tik bagātajās” iestādēs.

Pašreizējā pieeja netieši norāda uz politiķu attieksmi, ka dažas ministrijas ir prioritāras, salīdzinot ar citām un nav politiskās gribas sakārtot šo jautājumu.

Izmaiņas Atlīdzības likumā nepilda reformā solīto – augstākajiem vadītājiem atlīdzības apmēru saistīt ar vienotiem snieguma rādītājiem, uz ko konsekventi uzstājusi Valsts kontrole.

Reforma nav risinājusi sen aktuālu jautājumu par sabiedrībā negatīvi vērtēto praksi vadošām valsts amatpersonām savienot amatus, jo tas rada jautājumus par valsts amatpersonas spējām kvalitatīvi pildīt un apvienot pilna laika vadošu amatu ministrijā vai iestādē ar padomes vai valdes locekļa amatu valstij nozīmīgā uzņēmumā.

Procesu efektivitāte – joprojām uzdevums

Lai paaugstinātu valsts pārvaldes procesu efektivitāti, Reformu plānā iekļāva pasākumus iekšējo procesu uzlabošanai. Revīzijā secināts, ka būtiska uz sadarbību un rezultātu vērsta aktivitāte kā projektu komandu darba iedzīvināšana valdības prioritāšu ieviešanai vispār nav īstenota.

Faktiski nav iedzīvināta “nulles birokrātijas” pieeja.

Atbalsta funkciju centralizācija ir jau sen aktuāls jautājums, un tā pamazām notiek, taču centralizācijas līmenis joprojām ir zems, piemēram, grāmatvedība centralizēta apmēram trešdaļā iestāžu. Reformu periodā centralizācija resoros notika bez Ministru kabineta lēmuma, papildu finansējuma un skaidriem mērķiem un ieguvumiem. Rezultātā tā pildīta atkarībā no katram resoram pieejamā finansējuma, IT sistēmām, izpratnes un motivācijas.

Nebija labi pārvaldītas

Vērtējot iemeslus, kāpēc reformas nebija efektīvi pārvaldītas, Vilka min dažādus iemeslus: “Politiskais atbalsts reformai, lai arī nostiprināts pēdējo trīs valdību deklarācijās un rīcības plānos, reformu īstenošanā faktiski izpalika, un līdz ar to netika laicīgi pieņemti valsts pārvaldes attīstībai izšķiroši lēmumi. Revīzijā skaidri iezīmējās Valsts kancelejas kā valdības centra un atbildīgās iestādes vājums – ierobežotās pilnvaras un iespējas nodrošināt ministriju atbilstošu un savlaicīgu rīcību reformas īstenošanā. Lai izveidotu efektīvu, atbildīgu un elastīgu Latvijas valsts pārvaldi, problēmu risināšanā aktīvi ir jāiesaistās arī parlamentam un valdībai. Pretējā gadījumā cerēto reformu nav, un nākas kritizēt gan reformu plānu, gan pārvaldību.”

Reformas pilnīgai novērtēšanai trūkst skaidras mērķu un rezultatīvo rādītāju sistēmas, kas ļautu vērtēt rīcības ietekmi mērķa sasniegšanā.

Reformas gaitu ietekmēja smagnēja datu ieguve un apstrāde, kvalitatīvu datu trūkums, ilgstošs tiesību aktu saskaņošanas process, tostarp resoriem vēloties panākt sev izdevīgus izņēmumus, resoru savstarpējā konkurence par finanšu un cilvēkresursiem, lielā darbinieku rotācija valsts pārvaldē un pašā Valsts kancelejā, kas tieši ietekmē spēju turpināt iesākto. Reformu plāns paredzēja pasākumu īstenošanu trīs gadu laikā – no 2017.gada beigām līdz 2020.gadam, taču vairākas nozīmīgas izmaiņas virzītas izskatīšanai tikai revīzijas noslēgumā 2022.gadā. Valsts kontroles ieskatā, pasākumu īstenošana ir ieilgusi, un tas nav saistāms ar Covid-19 pandēmiju.

Tvērums pārāk šaurs

Reformu plāns attiecas uz daļu no publiskās pārvaldes – uz ministrijām un to padotības iestādēm, taču neattiecas uz patstāvīgajām un neatkarīgajām valsts iestādēm, pašvaldībām, pašvaldību iestādēm, plānošanas reģioniem, kā arī valsts un pašvaldību kapitālsabiedrībām. Valsts kontrole pievērš Saeimas uzmanību vajadzībai rast risinājumu, lai sabiedrībai nozīmīgi jautājumi līdzās izmaiņām valsts tiešajā pārvaldē tiktu saskaņoti risināti visā publiskajā sektorā.

Reformā nav iekļauts tik svarīgs jautājums kā civildienests un tā turpmākā attīstība.

Līdzās revīzijā konstatētajiem trūkumiem revidenti atzīmējuši arī pozitīvus aspektus – pasākumus kultūras un domāšanas maiņai valsts pārvaldē, kuru rīkošana turpinās.

Reformas laikā Covid-19 radītā krīze vēl vairāk palielināja problēmas valsts pārvaldē, tomēr iestādes ir spējušas pielāgoties jaunajai situācijai, nodrošinot pakalpojumu nepārtrauktību un pieejamību.

Pēc revīzijas noslēguma 2022.gada 8.februārī Ministru kabinets izskatīja un pieņēma Valsts kancelejas informatīvo ziņojumu par Valsts pārvaldes reformu plāna rezultātiem. Valsts kontroles ieskatā, vērtējums par rezultātiem ir pārāk optimistisks.

Pamatojoties uz revīzijā konstatēto un secināto, Valsts kancelejai sniegti astoņi ieteikumi un viens priekšlikums Ministru kabinetam. Ieteikumu ieviešanas termiņš, ko saskaņojusi revidējamā vienība Valsts kanceleja – līdz 2024.gadam.

Vairāk informācijas: Revīzijas ziņojums

Informāciju sagatavoja Signe Znotiņa-Znota, Valsts kontroles sabiedrisko attiecību un iekšējās komunikācijas daļas vadītāja.