Vai publisko personu līdzdalības kritēriji kapitālsabiedrībās kavē Latvijas attīstību?

Informatīvajā telpā bieži izskan ziņas par Latvijas lēno ekonomisko attīstību salīdzinājumā ar citām reģiona valstīm, it īpaši Lietuvu un Igauniju. Šajos apstākļos, lai veicinātu Latvijas ekonomikas izaugsmi, ir kritiski svarīgi nodrošināt investīciju plūsmu valstiski svarīgākajās nozarēs, radīt jaunas, inovatīvas preces un pakalpojumus, kā arī ieguldīt resursus zinātnes veicināšanā. Vieni no vērienīgākajiem tirgus spēlētājiem, kas sekmē ārkārtīgi būtisku lomu Latvijas kopējā ekonomiskajā attīstības līmenī, ir valstij un pašvaldībām piederošās kapitālsabiedrības. Tomēr jau vairāk nekā astoņus gadus Latvijas normatīvais regulējums būtiski ierobežo šo tirgus spēlētāju iespējas nodarboties ar komercdarbību.

Valsts pārvaldes iekārtas likuma (VPIL) 88. panta pirmā daļa noteic, ka publiskās personas drīkst dibināt kapitālsabiedrības vai iegūt līdzdalību jau esošā kapitālsabiedrībā tikai trīs gadījumos: ja tādējādi tiek vai nu novērsta tirgus nepilnība, radītas stratēģiski svarīgas preces vai pakalpojumi, vai arī pārvaldīti stratēģiski svarīgi īpašumi.

Minētie priekšnoteikumi normatīvajā regulējumā tika iestrādāti jau 2015. gadā. Šo astoņu gadu laikā attiecīgo kritēriju atbilstība mūsdienu sociālekonomiskajai situācijai un valsts attīstības mērķiem ir plaši diskutēta gan starp privātā, gan publiskā sektora pārstāvjiem dažādos forumos, paneļdiskusijās un semināros. Tagad, kad ir nostiprinājusies stabila VPIL 88. panta piemērošanas prakse, pastāv pamats izvērtēt šīs tiesību normas darbību, identificēt praktiskos problēmjautājumus un, iespējams, apsvērt tās pilnveidošanas iespējas, lai veicinātu uzņēmējdarbības vides attīstību un ilgtermiņā sekmētu Latvijas attīstību un iedzīvotāju labklājību.

VPIL vēsturiskā attīstība. Nav šaubu, ka publisko personu nepamatota iesaistīšanās komercdarbībā var radīt tirgus kropļojuma riskus, tādējādi tā ir pieļaujama tikai izņēmuma gadījumos, pastāvot sevišķam attaisnojumam komercdarbības veikšanai. Balstoties uz šo ideoloģiju, kā arī tādiem praktiskiem piemēriem kā politiskajās diskusijās plaši pieminēto pašvaldības SIA Aqua Riga darbību, 2015. gadā Saeima pieņēma lēmumu sašaurināt VPIL 88. panta pirmajā daļā noteiktos publisko personu līdzdalības kritērijus kapitālsabiedrībās, izslēdzot no saraksta tādus priekšnoteikumus kā komercdarbība jaunā nozarē, komercdarbība nozarē, kurā nepieciešams nodrošināt augstāku kvalitātes standartu, kā arī komercdarbība nozarē, kurā infrastruktūras attīstībai nepieciešami lieli kapitālieguldījumi.

Iespējams, ka šāda pieeja attiecīgajā laika periodā bija nepieciešams un samērīgs risinājums, lai novērstu tirgus kropļojuma riskus, taču šāda statiska, nemainīga modeļa darbība ilgtermiņā var kaitēt Latvijas attīstībai. Piemēram, novērojot praktiskās īpatnības citās Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas (EDSO) ekonomiski spēcīgākajās dalībvalstīs, Pārresoru koordinācijas centra ziņojumā konstatēts, ka šo valstu regulējums pieļauj arī tādus līdzdalības kritērijus kā sabiedriskā labuma veicināšana, piemēram, kvalificēto profesionāļu nodarbinātības nodrošināšana valsts iekšienē (Norvēģija); īpašas saiknes nodrošināšana ar valsti, ekonomikas diversifikācija, inovāciju radīšana un atbalsts ilgtspējīgām strukturālām pārmaiņām (Somija); kultūras vērtību saglabāšana, zinātnes un inovāciju veicināšana, nodarbinātības veicināšana īpašām sociālajām grupām (Zviedrija). Ziņojumā konstatēts, ka šīs valstis nemeklē pareizāko ekonomiskās teorijas statisko modeli, bet aktīvi pielāgojas ekonomikas izmaiņām, vienlaikus netraucējot privātā kapitāla darbībai un pat sekmējot tā attīstību.

Iepriekš minētais liecina par to, ka Latvijas tiesiskais regulējums valsts un pašvaldību kapitālsabiedrību darbību ir “ieslodzījis” šaurā kritēriju tvērumā, turpretim mums kaimiņos esošie spējīgākie valstu uzņēmumi aktīvi investē inovatīvos produktos, zinātnē un tādu sektoru attīstībā, kas kavē jaunā darbaspēka aizplūšanu uz trešajām valstīm un veicina nodarbinātības līmeni valsts iekšienē. Tādējādi ir likumsakarīgi uzdot jautājumu: vai mēs ar šiem ierobežojumiem paši “neiegriežam sev kājā”?

VPIL 88. panta darbības problēmjautājumi. Diskusijās starp privātā un publiskā sektora pārstāvjiem tiek aktīvi spriests par vairākiem aktuāliem problēmjautājumiem, kas saistīti ar VPIL 88. pantā ietverto tiesisko regulējumu. Uzsvērsim tos, kas, mūsuprāt, visvairāk ietekmē Latvijas attīstību.

Inovācijas ārpus tirgus nepilnības. Apstāklis, ka inovācijas radīšanas kritērijs nav patstāvīgs tiesiskais pamats publiskās personas līdzdalībai kapitālsabiedrībā, būtiski ierobežo publisko personu komercdarbības iespējas jaunos sektoros, kas ilgtermiņā varētu radīt pozitīvu efektu sabiedrībā. Lai arī Konkurences padome ir atzinusi, ka inovatīvas preces un pakalpojumi ir saistīti ar “tirgus nepilnības” kritēriju, to sniegšana tomēr nav pieļaujama, ja to var nodrošināt privātais sektors. Tomēr praksē ir konstatējami gadījumi, kad privātā sektora dalībnieki apzināti nevēlas investēt inovatīvā precē vai pakalpojumā, jo šī brīža darbības mehānisms nodrošina lielāku peļņu. Ilgtermiņā šāda tiesiskā regulējuma sekas ir nelabvēlīgas tieši patērētājiem, kas maksā vairāk tikai tādēļ, ka privātie tirgus dalībnieki “grib vairāk nopelnīt”, bet publisko  personu kapitālsabiedrībām ir aizliegts ieviest inovatīvu pakalpojumu ārpus tirgus nepilnības.

Kapitāla tirgus iespējas. Esošais statiskais VPIL 88. panta modulis, kas ierobežo gan kapitālsabiedrību pamata, gan papildu darbību veidus, apgrūtina Latvijas valdības deklarācijas 30. punktā norādīto mērķi kotēt biržā mazākuma akciju daļu no tirgus orientētām publisko personu kapitālsabiedrībām. Ievērojot kritēriju interpretācijas problemātiku un Konkurences padomes sniegtos konsultatīvos atzinumus, starp publisko personu kapitālsabiedrībām pastāv virkne papildu darbības veidu, kuri formāli varētu neatbilst VPIL 88. panta kritērijiem. Tādējādi pastāv no ekonomiskās teorijas neloģisks stāvoklis, kad investoriem, pērkot biržā kotētās publiskās personas kapitālsabiedrības akcijas, būtu jāapņemas ieguldīt sabiedrībā, kuras sākotnējā publiskā piedāvājuma aprakstā (prospektā) tiek uzsvērts, ka sabiedrības attīstības mērķos ietilpst savas darbības ierobežošana vai noteikta komerciālā sektora pilnīga likvidēšana, lai iekļautos samērā šaurajos VPIL 88. panta kritērijos. Esošais regulējums var būtiski mazināt privātā sektora vēlmi investēt šādos valsts uzņēmumos, tādējādi ierobežojot Latvijas spēju piesaistīt kapitālu caur privātajiem ieguldījumiem un ilgtermiņā veicinot tikai ekonomiskās izaugsmes stagnāciju.

Kumulatīvas kritēriju piemērošanas nepamatotība. Pretēji VPIL 88. panta pirmās daļas formulējumam, kas paredz, ka ir nepieciešama tikai viena kritērija izpilde (tirgus nepilnība, stratēģiski svarīgas preces vai pakalpojumi, vai stratēģiski svarīgu īpašumu pārvaldība), Konkurences padome, sniedzot atzinumus par publisko personu atbilstību šiem kritērijiem, ir vairākkārt konstatējusi, ka stratēģiski svarīgu preču un pakalpojumu sniegšana ir pamatojama tikai tirgus nepilnības apstākļos. Nav šaubu, ka šādu vērtējumu regulators var veikt, analizējot konkurences neitralitātes apsvērumus, taču VPIL 88. panta kritēriju kontekstā ir nepamatoti sašaurināt normatīvo regulējumu līdz nepieciešamībai konstatēt veselu divu kritēriju kumulatīvu izpildi.

Administratīvā sloga mazināšanas nepieciešamība. Nepieciešams pārvērtēt VPIL 88. panta trešajā un ceturtajā daļā noteikto Ministru kabineta un pašvaldības domju pienākumu pieņemt ārēju normatīvo aktu, ar kuru tiek konstatēta tirgus nepilnība vai stratēģiski svarīgs sektors. Praksē nav konstatējams gandrīz neviens gadījums, kad šī prasība būtu izpildīta. Piemēram, atbilstoši Valsts kontroles 2023. gada revīzijas ziņojumā norādītajam, no veiktajām pārbaudēm astoņās pašvaldībās, neviena no tām nebija pieņēmusi VPIL 88. panta ceturtajā daļā norādītos saistošos noteikumus. Tādējādi ir pamats diskutēt par šīs prasības lietderīgumu, nepieciešamību un praktisko efektivitāti, lai mazinātu administratīvo slogu un liekos resursus investētu ekonomiskās izaugsmes veicināšanā.

Valsts resursu lietderīga izmantošana. Ir nepieciešams pārvērtēt Konkurences padomei piešķirto funkciju konsultēt publiskās personas par to atbilstību VPIL 88. panta pirmajā daļā noteiktajiem kritērijiem, jo publisko personu kapitālsabiedrību neatbilstība kādam no šiem kritērijiem automātiski nenozīmē, ka ir pārkāpts konkurences tiesiskais regulējums. Atbilstoši Konkurences padomes publicētajā gada pārskatā norādītajai informācijai par 2022. gadu, no 344 iesniegumiem 169 (49%) ir rezultējušies tieši ar atzinumu VPIL 88. panta otrās daļas izpratnē. Nav samērīgi veltīt pusi no šīs iestādes resursu kapacitātes, lai izvērtētu kapitālsabiedrības darbības atbilstību līdzdalības kritērijiem, ja Konkurences padome tā vietā varētu nodarboties ar brīvas un godīgas konkurences nodrošināšanu, kas ir vērsta uz kopējās Latvijas ekonomiskās izaugsmes sekmēšanu. Arī Pārresoru koordinācijas centra ziņojumā ir konstatēts, ka Konkurences padomes konsultēšanas funkcija nedrīkst būt visaptveroša, proti, būtu jāuzrauga tikai konkrētās darbības ietekme uz konkurenci. Turklāt Konkurences likumā kopš 2020. gada ir spēkā konkurences neitralitātes uzraudzības tiesiskais regulējums, saskaņā ar kuru publisko personu kapitālsabiedrības darbības ietekmes uz konkurenci izvērtējums var tikt veikts arī ārpus VPIL 88. panta otrās daļas tiesiskā regulējuma. Tādējādi ir nepieciešams izvērtēt, cik lietderīgi ir noslogot Konkurences padomi ar VPIL 88. panta otrajā daļā norādīto atzinumu sniegšanas funkciju.

Citi apsvērumi. Visbeidzot, šobrīd pastāv uzskats, ka neatsavināmajām kapitālsabiedrībām, kas visbiežāk pārvalda stratēģiski svarīgus īpašumus, preci vai pakalpojumus, nav jāizvērtē savas darbības atbilstība VPIL 88. panta kritērijiem, jo publiskā persona valsts prioritāro interešu dēļ jebkurā gadījumā šajos subjektos neizbeigs līdzdalību. Tomēr arī neatsavināmās kapitālsabiedrības nereti darbojas sektoros, kas izriet ārpus šaurajiem VPIL kritērijiem, tādējādi periodiski būtu lietderīgi tos pārvērtēt, lai nodrošinātu tirgus neitralitāti. Pašnovērtējums ir lielisks rīks, kas ļauj publisko personu kapitālsabiedrībām apzināt savas darbības pieļaujamās robežas un rosina maksimāli veicināt arī privātā sektora kontrolētās uzņēmējdarbības vides attīstību.

Secinājumi. VPIL 88. panta pirmajā daļā noteiktie publisko personu līdzdalības kritēriji kapitālsabiedrībās vairs neatbilst šī brīža sociālekonomiskajam stāvoklim un kopējiem Latvijas attīstības mērķiem. Pēdējo gadu izmaiņas normatīvajā regulējumā, it īpaši Konkurences padomei piešķirtā konkurences neitralitātes uzraudzīšanas funkcija, ir pamats “pavērt plašāk” publisko personu līdzdalības kritērijus kapitālsabiedrībās, jo tas ilgtermiņā sekmētu Latvijas kopējās intereses un iedzīvotāju labklājību.

Ievērojot OECD attīstītāko dalībvalstu pieredzi, ir nepieciešams apsvērt šī panta uzlabojumus, ietverot tādus patstāvīgos līdzdalības priekšnoteikumus kā, piemēram, inovatīvu produktu un pakalpojumu nodrošināšana, Latvijas kultūrvēsturisko vērtību saglabāšana, zinātnes un medicīnas attīstības veicināšana, kā arī nodarbinātības līmeņa uzlabošana jaunajiem Latvijas speciālistiem. Tāpat nepieciešams pārskatīt VPIL 88. pantā reglamentētos tiesiskos pienākumus, piemēram, Konkurences padomes atzinuma sniegšanas funkcijas lietderību (VPIL 88. panta otrā daļa) un publisko personu pienākumu pieņemt ārējo normatīvo aktu, kurā konstatēta tirgus nepilnība vai stratēģiski svarīgs sektors (VPIL 88. panta trešā un ceturtā daļa).

 

Autori ir Kārlis Mārtiņš Krauze, jurista palīgs, ZAB Eversheds Sutherland Bitāns, Māris Vainovskis, zvērināts advokāts, vecākais partneris ZAB Eversheds Sutherland Bitāns