Pašvaldības domes atlaišana

Šā gada beigās aktualizējies jautājums par tiesībām atlaist pašvaldības domi. Turpinājumā par to, kādos gadījumos pašvaldības domi var atlaist, kāda ir pašvaldības domes atlaišanas kārtība un kāds ir tiesību aizsardzības mehānisms.

Pašvaldības domes atlaišanas pamats

Likuma “Par pašvaldībām” 91.pants pieļauj Saeimai atlaist pašvaldības domi četros gadījumos – ja pašvaldības dome:

1) atkārtoti nepilda vai pārkāpj Satversmi, likumus, Ministru kabineta noteikumus vai arī nepilda tiesas spriedumus;

2) atkārtoti pieņem lēmumus un veic darbības jautājumos, kas ir Saeimas, Ministru kabineta, ministriju, citu valsts pārvaldes iestāžu vai tiesas kompetencē;

3) divu mēnešu laikā pēc sanākšanas uz pirmo sēdi vai pēc attiecīgo amatpersonu vai institūciju atkāpšanās nav ievēlējusi domes priekšsēdētāju, viņa vietnieku vai pastāvīgās komitejas;

4) nav spējīga pieņemt lēmumus sakarā ar to, ka trīs sēdēs pēc kārtas nepiedalās vairāk nekā puse no attiecīgās domes deputātu kopskaita.

Tātad pašvaldības domi var atlaist, ja tā pārkāpj likumus vai ja tā nav rīcībspējīga.

Likumu pārkāpšana

Likums noteic, ka pašvaldību var atlaist, ja tā atkārtoti nepilda vai pārkāpj Satversmi, likumus, Ministru kabineta noteikumus vai arī nepilda tiesas spriedumus, vai ja atkārtoti pieņem lēmumus un veic darbības jautājumos, kas ir Saeimas, Ministru kabineta, ministriju, citu valsts pārvaldes iestāžu vai tiesas kompetencē. Tā kā tiesas spriedumu nepildīšana vai kompetences pārsniegšana arī ir likumu pārkāpums, tad visi iepriekšminētie gadījumi nozīmē, ka pašvaldības dome ir pārkāpusi likumus.

Likuma “Par pašvaldībām” 91.pants norāda, ka atlaist var par pašvaldības domes pieļautiem pārkāpumiem. Vai tas nozīmē, ka pašvaldības domi nevar atlaist par pašvaldības domes izveidotas iestādes vai komercsabiedrības pārkāpumiem? Praksē šāda situācija nav tikusi risināta, taču jāievēro, ka visas pašvaldības iestādes atrodas organizatoriskā hierarhijā un ir padotas pašvaldības domei, tādēļ tā ir atbildīga arī par tās izveidoto iestāžu darbību. Pašvaldības komercsabiedrību pieļautus likumu pārkāpumus arī varētu pierēķināt pašvaldības domei, ja dome būtu pieļāvusi prettiesisku bezdarbību un nebūtu izpildījusi likumos noteiktos pienākumus rūpēties par pašvaldības komercsabiedrību izpildinstitūciju tiesisku darbību.

Taču ne jebkurš pārkāpums ir pamats atlaist pašvaldības domi. Pašvaldības domes atlaišana ir pieļaujama tikai būtiskos likumu pārkāpumu gadījumos.

Uz to norāda likumā ietvertā prasība, ka pārkāpumam jābūt atkārtotam un tādam, kur pat pēc pašvaldību darbību uzraugošā ministra iejaukšanās un paskaidrojuma pieprasīšanas no domes priekšsēdētāja[1], dome turpinājusi pārkāpt likumu. Lai veidotos pārkāpumu atkārtotība, pirmajam likuma pārkāpumam gan nav jābūt konstatētam ar spēkā stājušos tiesas spriedumu – ir pietiekoši, ja faktiski ir konstatējama likumu pārkāpumu regularitāte.

Pašvaldības domei var pārmest tikai tādu likumu prasību neievērošanu, kas pieprasa no pašvaldības noteiktu rīcību vai atturēšanos no tās. Tas nozīmē, ka pašvaldības domi var atlaist tikai par būtiskiem tiesību pārkāpumiem. Pašvaldības domi nevar atlaist, ja atšķiras Ministru kabineta un pašvaldības domes priekšstati par politiku. Protams, pašvaldības dome nedrīkst rīkoties arī pretēji valsts kopējai ārlietu politikai, taču tai var būt sava politika savu autonomo funkciju īstenošanā, ciktāl tas nepārkāpj valsts noteiktos finanšu likumus. Pašvaldībai nevar pārmest tai atvēlētās rīcības brīvības izmantošanu noteiktā veidā, piemēram, revīzijas komisijas neveidošanu, ja likums atvēl pašvaldībai brīvi izlemt, vai šādu komisiju veidot.[2] Pašvaldības domei nevar pārmest arī noteikta vadības stila izvēli, ja vien netiek prettiesiski ierobežotas deputātu tiesības piedalīties domes sēdēs.

Likumu pārkāpuma argumentus nedrīkst sajaukt ar kritērijiem, kurus vērtē vēlētājs politiskā procesa ietvaros, vai dome darbojusies vēlētāja interesēs lietderīgi, saprotami, efektīvi un vai vēlētājs konkrētajai politiskajai partijai var uzticēties. Ministru kabinetam jāvērtē pašvaldības domes darbība tikai tādā griezumā, vai tā ar saviem lēmumiem vai bezdarbību nepārkāpj likumus.

Rīcībnespēja

Likums pieļauj atlaist pašvaldības domi, ja tā divu mēnešu laikā pēc sanākšanas uz pirmo sēdi vai pēc attiecīgo amatpersonu vai institūciju atkāpšanās nav ievēlējusi domes priekšsēdētāju, viņa vietnieku vai pastāvīgās komitejas, vai arī nav spējīga pieņemt lēmumus sakarā ar to, ka trīs sēdēs pēc kārtas nepiedalās vairāk nekā puse no attiecīgās domes deputātu kopskaita. Šie gadījumi raksturo pašvaldības domes rīcības nespēju. Pašvaldības dome darbojas sēdēs. Ja vairākums ir izlēmis nestrādāt domē, tad, protams, ka šāda domes bezdarbība ir pārtraucama. Arī domes pastāvīgo komiteju ievēlēšana ir būtiska pašvaldības darbības sastāvdaļa, jo galvenais darba apjoms notiek tieši domes komitejās. Ja tās nav izveidotas, domes darbība ir būtiski apgrūtināta. Taču arī iepriekšminētajos gadījumos, Ministru kabinetam ir jāvērtē domes darbības apgrūtinājuma būtiskums. Piemēram, tikai tādēļ, ka nav ievēlēts domes priekšsēdētāja vietnieks, bet dome darbojas, diezin vai būtu pamats atlaist pašvaldības domi.

Domes atlaišana – smagākais no pašvaldības tiesību ierobežojuma līdzekļiem

Pašvaldības domes atlaišanas gadījumā notiek ļoti nopietna pašvaldības tiesību ierobežošana, tādēļ kā ikviena tiesību ierobežojuma gadījumā likumdevējam ir jāapsver izvēlētā līdzekļa piemērošanas samērība konkrētajā situācijā. Samērīguma princips pieprasa, lai ikvienam ierobežojumam, tai skaitā pašvaldības tiesību ierobežojumam, būtu leģitīms mērķis, lai ierobežojums būtu vajadzīgs, piemērots un samērīgs.

Ir jāievēro, ka pašvaldības domes atlaišana ir pēdējais un vissmagākais represīvais jeb pašvaldības darbības pēckontroles līdzeklis.

Ministru kabinets tādu var pielietot, ja visi citi līdzekļi ir bijuši neefektīvi un nav spējuši atjaunot tiesisku un efektīvu pašvaldības darbību. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka citu līdzekļu vidū ir, piemēram, pašvaldību darbību uzraugošā ministra tiesības pieprasīt sasaukt ārkārtas domes sēdi, noteikt tās darba kārtību un ierosināt lēmumu projektus, atstādināt domes priekšsēdētāju no amata, veikt ārkārtas finanšu revīziju.[3]

Domes atlaišanas procedūra

Tā kā pašvaldība ir vietējā pārvalde, kura, lai arī ievēlēta tiešās vēlēšanās, tomēr paliek valsts pārvaldes organizatoriska sastāvdaļa un ir padota Ministru kabinetam, tad likuma “Par pašvaldībām” 92.panta otrā daļa noteic, ka tiesības ierosināt pašvaldības domes atlaišanu ir tieši Ministru kabinetam (katram tā loceklim).

Tiesības ierosināt pašvaldības domes atlaišanu ir arī ģenerālprokuroram, jo prokuratūra ir galvenā institūcija, kas veic uzraudzību pār tiesību ievērošanu valsts pārvaldes darbībā un valsts interešu ievērošanu.

Satversmes tiesa lietās par pašvaldību reformu ir atzinusi, ka no pašvaldības principa izriet pienākums uzklausīt pašvaldību pirms pašvaldību tiesību ierobežošanas. Analoģiski arī citā pašvaldības tiesību ierobežošanas gadījumā – domes atlaišanas gadījumā – pašvaldības princips pieprasītu pašvaldības domes uzklausīšanu un pamatojumu pirms valsts pieņem lēmumu, kas skar attiecīgo pašvaldību.

Ja Ministru kabinets izšķiras par pašvaldības domes atlaišanu, tas akceptē likumprojektu savā sēdē un iesniedz to Saeimā. Likumprojektus Saeima parasti izskata trīs lasījumos. Saeima likumprojektu var izskatīt steidzamības kārtībā, ja tam ir pamatoti iemesli. Jānorāda gan, ka steidzamības kārtībā izskatīts likumprojekts liedz Valsts prezidentam izmantot savas likuma kontroles tiesības pirms likuma izsludināšanas.

Pašvaldības tiesību aizsardzība

Satversmes tiesas likuma 17. panta pirmās daļas 7. punkts piešķir tiesības pašvaldībai iesniegt pieteikumu par Satversmes tiesas likuma 16. panta 1., 2., 3. vai 6. punktā minētā normatīvā tiesību akta atbilstību augstāka juridiskā spēka tiesību normām, ja tas aizskar attiecīgās pašvaldības tiesības. Jēdziena “pašvaldības tiesību aizskārums” piemērošanai vispirms jānoteic, kādas ir pašvaldības tiesības, t.i., vai no tām normām, atbilstība kurām tiek apstrīdēta, izriet tiesības konkrētajai pašvaldībai un tikai pēc tam, vai apstrīdētā norma aizskar šīs tiesības, tas ir, rada pašvaldībai kādas nelabvēlīgas sekas.[4]

Pašvaldības tiesības izriet no pašvaldības tiesību principa, kurš atvasināms no Satversmes 101. panta otrās daļas 1. teikuma (kopsakarā ar demokrātijas principu (Satversmes 1. pants)).[5] Pirmkārt, pašvaldības princips nodrošina pašvaldībai institucionālu garantiju – pašvaldības kā institūcijas pastāvēšanu. Otrkārt, pašvaldības princips nodrošina pašvaldības organizatorisku garantiju – noteic pašvaldības kā institūcijas darba organizēšanu (pašpārvaldi).[6] Tādēļ pašvaldības princips aizsargā pašvaldību no valsts prettiesiskas iejaukšanās tās pašpārvaldes tiesībās likumā noteikto uzdevumu izpildes jomā.[7]

Pašvaldības domes atlaišana aizskar pašvaldības organizatoriskās garantijas, jo tiek izbeigta pašvaldību vēlēšanās ievēlētās domes darbība, un pašvaldības pārvaldes tiesības un pienākumi tiek nodoti valsts ieceltai administrācijai. Tādēļ pašvaldībai ir tiesības vērsties Satversmes tiesā par likuma, ar kuru tiek atlaista pašvaldības dome, atbilstību Satversmei.

Tiesības iesniegt pieteikumu ir pašvaldībai. Pašvaldība tiesas procesā piedalās ar tās koleģiāla vadības orgāna – domes – starpniecību. Tas nozīmē, ka pašvaldībai par pieteikuma iesniegšanu Satversmes tiesā ir jāpieņem domes lēmums. Satversmes tiesas likuma 18. panta ceturtās daļas 1. punktā noteikts, ka pieteikumam pievieno koleģiālās institūcijas lēmumu, ja pieteikumu iesniedz koleģiāla institūcija. Tādēļ pieteikumam ir jāpievieno pašvaldības domes lēmums par pieteikuma iesniegšanu Satversmes tiesā. Lēmumu paraksta domes priekšsēdētājs.^[8]

Gadījumā, ja pašvaldības dome ir atlaista, varētu domāt, ka tad nav arī kam pieņemt lēmumu par pieteikuma iesniegšanu un nav kam pārstāvēt pašvaldību Satversmes tiesā. Tomēr tādi slēdzieni novestu pie pašvaldības tiesību aizsardzības neefektivitātes, jo tā nekad nevarētu aizstāvēt savas tiesības, ja tās dome tiek atlaista vai ja pašvaldības darbība tiek izbeigta, to likvidējot vai reorganizējot. Prasība pēc efektīvas aizskarto tiesību aizsardzības izriet no tiesiskas valsts principa un Satversmes 92. panta, bet attiecībā uz pašvaldības deputātu tiesību aizsardzību – arī no 101. panta.[9] Ievērojot tiesiskas valsts principu, tiesības iesniegt pieteikumu būtu atzīstamas arī tādai pašvaldībai, kura pieteikumu iesniedz, lai aizsargātu savu tiesisko stāvokli likvidācijas vai reorganizācijas gadījumā, t.i., tādai, kas uz apstrīdētās tiesību normas pamata izbeidz savu pastāvēšanu, kā arī tādai pašvaldībai, kuras galvenais vadības orgāns tiek atlaists. Pašvaldības domei jābūt iespējai sanākt uz sēdi šāda lēmuma pieņemšanai.

Pieteikuma iesniegšana Satversmes tiesā neaptur pašvaldības domes atlaišanas likuma darbību, un likumdevējs Satversmes tiesai nav arī piešķīris tiesības apturēt likumu darbību. Pieļaujot jaunas domes vēlēšanas tiesvedības laikā, tas varētu būt nopietns šķērslis efektīvai pašvaldības tiesību aizsardzībai un radītu jaunas konstitucionāla rakstura problēmas. Šis jautājums būtu jārisina likumdevējam, pilnveidojot Satversmes tiesas procesa tiesības.

 

Autors ir Dr.iur., Satversmes tiesas tiesnesis

[1] Likuma “Par pašvaldībām” 94.¹panta pirmā daļa

[2] Likuma “Par pašvaldībām” 73.pants

[3] Satversmes tiesas 2018. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2017-32-05 14.punkts

[4] Satversmes tiesas 2017. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2016-23-03 14. punkts

[5] Satversmes tiesas 2008. gada 16. aprīļa lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2007-21-01 8. punkts; Satversmes tiesas 2017. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2016-23-03 15.1. punkts

[6] Satversmes tiesas 2017. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2016-23-03 15.1. punkts

[7] Piemēram, pašvaldības rīcības brīvību pašvaldības autonomās funkcijas – iedzīvotāju tiesību uz izglītību nodrošināšanā – organizēšanas jomā: Satversmes tiesas 2017. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2016-23-03 15.2. punkts

[8] Satversmes tiesas kolēģijas 2008. gada 27. jūnija lēmuma par lietas ierosināšanu pēc pieteikuma Nr. 53/2008 3. punkts, Satversmes tiesas kolēģijas 2016. gada 18. oktobra lēmuma par lietas ierosināšanu pēc pieteikuma Nr. 229/2016 7. punkts un Satversmes tiesas kolēģijas 2016. gada 8. decembra lēmuma par atteikšanos ierosināt lietu pēc pieteikuma Nr. 264/2016 6. punkts

[9] Satversmes tiesas 2018. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2017-32-05 24.punkts