Didaktiskas piezīmes par augstākās izglītības reformu kvalitāti

Kāpēc jānosprauž reāli izglītības reformu mērķi un jāizrēķina, cik tas maksās

Izglītības un zinātnes ministrija (IZM) tāpat kā citas ministrijas savas valsts pārvaldes darbības sauc par pakalpojumiem. Lai arī diskutējams (pakalpojumus klienti parasti paši izvēlas, nevis saņem bez prasīšanas), šāds koncepts dod iespēju vērtēt ministrijas darbības kvalitāti, proti, mērīt to ar klientu apmierinātību, atbilstoši klasiskajai definīcijai. IZM savā darbībā rada arī „produktus” – likumprojektus, MK noteikumu projektus, prezentācijas, informatīvos materiālus. Produktu kvalitāti pēc definīcijas mēra ar to atbilstību paredzētajam lietošanas mērķim.

Augstākās izglītības reformu sakarā IZM tiešie klienti ir augstskolas; tās būs galvenais reformu īstenotājs, tāpēc to apmierinātība ir kritiski svarīga. (Ar jēdzienu „augstskola” saprotam ne tikai rektoru; lēmumu pieņemšanā augstskolas un struktūrvienību līmenī ir iesaistīts institūciju komplekss, kurā ir pārstāvēti mācību spēki, studenti, pētnieki, administrācija, un reformas parasti skar daudzu šo institūciju sastāvu, tiesības un pienākumus; tāpēc šīs institūcijas ir ietveramas jēdzienā „augstskola”, ja mēs runājam par augstskolu kā IZM klientu.) Savukārt pašu augstskolu klienti – studenti, absolventi, darba devēji, augstskolu sadarbības partneri Latvijā un ārzemēs, plašāka sabiedrība – attiecībā uz IZM ir netiešie klienti, kas savas vajadzības un prasības var apmierināt tikai caur atbilstošu augstskolu darbību.

Pie IZM klientiem vēl ir skaitāmi pārējie valdības locekļi ar savām ministrijām: no visiem ministriem atkarīgs arī tas, vai valdība pieņems atbilstošus noteikumus reformu īstenošanai un atbalstīs budžetu to izpildei; īpašas attiecības ir ar Ministru prezidentu (jo viņam jāatbild par visa kabineta saskaņotu darbu) un Valsts kanceleju (kam rūp IZM sagatavoto valdības dokumentu kvalitāte). Klienti ir arī Saeimā pārstāvētās partijas, it īpaši koalīcijas partijas, jo no tām savukārt atkarīga atbilstošu likumu vai esošo likumu labojumu un budžeta pieņemšana.

Īpašā stāvoklī šai kontekstā ir Reformu partija, jo tā ir virzījusi Robertu Ķīli par ministru, un no augstākās izglītības reformu kvalitātes ir vitāli atkarīgs šīs partijas prestižs.

Īpašā stāvoklī ir arī Saeimas Izglītības, zinātnes un kultūras komisija, jo šīs komisijas deputātu atbalsts lielā mērā nosaka izglītības nozarē proponēto likuma izmaiņu turpmāko virzību. Arī Augstākās izglītības padome uzskatāma par klientu (tajās situācijās, kad IZM komunicē ar AIP kā institūciju). Visbeidzot, klienti ir arī tradicionālie IZM sociālie partneri – LDDK, LSA, LTRK, LBAS, LIZDA, Rektoru padome, jo arī tiem ir noteikta loma likumdošanas procesā, un to atbalsts var ietekmēt reformu virzību.

Viss šis klientu spektrs būtu jāpatur redzeslokā, organizējot augstākās izglītības reformas, un jādomā, 1) vai reformu process kā pakalpojums apmierinās klientu vajadzības, intereses un vēlmes, un 2) vai procesā ģenerētie produkti (likumprojekti, MK noteikumu projekti, stratēģijas un plānošanas dokumenti, skaidrojumi, prezentācijas) atbilst to paredzētajam lietošanas mērķim.

Kā klienti ir apmierināti ar IZM pakalpojumiem?

Mūsu rīcībā nav zinātniski apkopotu un izanalizētu datu, jo IZM nav veikusi klientu apmierinātības izpēti, tāpēc būs jāaprobežojas ar tām ziņām, kas izskan publiskajā telpā.

Kad tika apstiprināts pašreizējais MK sastāvs, gan izglītības nozare, gan sabiedrība kopumā atzinīgi uztvēra faktu, ka nozares pārvaldība pēc vairākiem ZZS ministriem ir pārgājusi citas partijas rokās, un arī IZM vadošais personāls lielā mērā tiek nomainīts. Tāpēc viss, kas publiskajā telpā izskan tagad, ir radies kā vērtējums IZM un paša jaunieceltā ministra darbībām šā gada laikā, nevis turpinās pēc inerces. Diemžēl liela daļa no augstāk uzskaitītajiem klientiem, reaģējot uz konkrētiem IZM vai ministra paziņojumiem, publikācijām vai dokumentiem, pauž neapmierinātību. Rektoru padome, Augstākās izglītības padome, vairāku augstskolu vadības institūcijas, LSA, Saeimas atbildīgā komisija, Ministru prezidents, LTRK, LIZDA, atsevišķi citu nozaru ministri tai vai citā formā ir izrādījuši neapmierinātību, daži pat ļoti asā formā. Gandrīz vai vienīgais no klientiem, kas pauž skaidru un nepārprotamu atbalstu visam, ko IZM un ministrs dara, ir Reformu partija (precīzāk, tās vadība). Vēl atbalsts biežāk izskan tai sabiedrības daļā, kas nav tieši saistīta ar IZM un tās darbībām (par to nedaudz vēlāk).

Kāda ir IZM „produktu” kvalitāte?

1) MK ir apstiprinājis IZM sagatavotu atšķirīgu akreditācijas sistēmu, kas paredz turpmāk vērtēt kopā studiju virzienus, nevis atsevišķas studiju programmas. Jaunās akreditācijas sistēmas izstrāde tika sākta vēl pirms valdības maiņas un ieceres līmenī tai bija liels atbalsts no augstskolu puses. Pirms pusotra gada Augstskolu likumā tika iestrādāti attiecīgi grozījumi. Iebildumi parādījās tai brīdī, kad bija izstrādāts MK noteikumu projekts un tas tika virzīts apstiprināšanai. Ja par mērķi uzskata attiecīgu likuma prasību, mums jāvadās no atsauces uz diviem likumiem šo noteikumu preambulā, resp., Augstskolu likuma 9.panta pirmo daļu, 55.3 panta devīto daļu un Izglītības likuma 14.panta 8. un 10.punktu un 27.pantu.

Šeit var konstatēt daļēju neatbilstību, proti, ir ievērots Augstskolu likuma 9. pants, kurš nosaka, ka „akreditācija notiek saskaņā ar Ministru kabineta apstiprinātiem akreditācijas noteikumiem, to organizē Izglītības un zinātnes ministrija”, un ir ievēroti Izglītības likuma panti par akreditāciju un iekļaušanu reģistrā. Tomēr Augstskolu likumā nav panta 55.3 , un tātad to nav iespējams ievērot; savukārt noteikumos ir iekļautas darbības, kas neattiecas uz akreditāciju un uzskaitītajos likuma pantos neietilpst (piemēram, par licences atņemšanu).

Ja mērķi skata mazliet plašākā kontekstā, šai akreditācijas sistēmai jāsniedz savlaicīga un ticama informācija par to, vai augstskola attiecīgā studiju virzienā atbilst tādām prasībām, lai tā drīkstētu izsniegt valsts atzītus diplomus. Noteikumos un pielikumos atrodamās nepilnības noteikti traucēs sasniegt šo mērķi. Piemēram, nav caurredzams ekspertu izvēles process (nav pateikts, kurš un kādā veidā izvēlas ekspertus, no kuriem akreditācijas komisija sastāda galīgo sarakstu); vietām nav īsti pamatots studiju programmu saraksts, ko iekļauj studiju virzienos (piem., nav nodalītas dabaszinātņu programmas no tehnoloģijas programmām); vērtēšanas kritēriji nav pilnībā saskaņoti ar Eiropas standartiem un vadlīnijām (ESG).

Akreditācijas norisei tiek plānots ļoti ilgs laika periods (seši mēneši). Arī tas, ka akreditācijas organizēšanai, tīri administratīvai funkcijai tiek piesaistīta ārvalstu institūcija (atšķirībā no citu ES valstu prakses), padarīs procesu smagnējāku un dārgāku un kavēs mērķa sasniegšanu (ar naudu, kas tiks iztērēta ārvalstu institūcijas piesaistei, daudz īsākā laikā varēja izveidot visām prasībām atbilstošu vietējo institūciju).

No šā galvenā mērķa viedokļa nav īsti attaisnojams tas, ka akreditācija ir salikta kopā ar licencēšanu un ar likumu un finanšu izlietošanas noteikumu uzraudzīšanu. Daudz racionālāks būtu process, kas koncentrējas tikai uz akadēmisko kvalitāti un konkrētam studiju virzienam neaizņem daudz vairāk par vienu mēnesi. Pašreizējā variantā var rasties problēmas ar studentu piesaisti un diplomu izsniegšanas leģitimitāti tām programmām, kuras izveidotas nesen un vēl ne reizi nav akreditētas, it īpaši īsajām, „koledžas programmām” (katru gadu, lai labāk pieskaņotos darba tirgum, kaut kādas studiju programmas tiek slēgtas un citas parādās no jauna; šajā mācību gadā no jauna reģistrētas 26 studiju programmas, no tām 9 – īsās).

2) IZM ir iesniegusi MK informatīvo ziņojumu „Par Izglītības un zinātnes ministrijas turpmāko rīcību zinātnes un augstākās izglītības reformu jomā”, kam pielikumā ir „Augstākās izglītības un zinātnes reformu īstenošanas rīcības plāns 2013. – 2014.gadam”. Spriežot pēc ziņojuma struktūras, tam būtu jāsatur situācijas analīze un jāprecizē mērķi un uzdevumi augstākās izglītības reformām tuvāko gadu laikā. Tos, acīmredzot, var arī uzskatīt par atbildi uz akadēmiskās sabiedrības pārstāvju pārmetumiem, ka IZM nav reformu plāna, un uz Ministru prezidenta rezolūcijām, kas prasa šādu plānu iesniegt. Citiem vārdiem, šim dokumentam vajadzētu viest skaidrību par to, kas, kāpēc, kādā veidā un kādos termiņos tiks darīts augstākās izglītības sistēmas pārveidē, un cik tas izmaksās.

Tā kā tas ir tikai projekts, kuru vēl paredzēts apspriest un pilnveidot, laikam būtu nepareizi prasīt, lai tajā viss būtu līdz galam atrisināts, tomēr būtu jābūt vismaz konceptuālai skaidrībai. (Nelaimīgā kārtā Latvijas augstākās izglītības sistēmas mērķi līdz šim nav pa īstam apspriesti un analizēti, tāpēc publiskajā telpā par to ir daudz patvaļīgu pieņēmumu.) Pilnai skaidrībai bija jābūt par reformu mērķiem. Dokumenta 1. nodaļa saucas „Reformu nepieciešamības pamatojums un reformu pasākumu sasaiste ar politikas plānošanas dokumentiem”; tajā uzskaitīti dažādu institūciju dažādos laikos dažādos dokumentos iekļautie norādījumi, uzdevumi vai deklarācijas, tos nemēģinot šķirot pēc aktualitātes, nozīmīguma vai pēc adresāta; nobeigumā izdarīts slēdziens, ka liela to daļa nav izpildīta, bet vienīgie konkrētie piemēri faktiski izskan kā pārmetums likumdevējam (ka Augstskolu likumā nav izdarītas izmaiņas attiecībā uz pārvaldības modeli un apmācības valodu). Beigās tiek izvirzīts reformas mērķis – „pasaules salīdzinājumā kvalitatīva augstākā izglītība, savienota ar augstas raudzes zinātni efektīvi pārvaldītās institūcijās ar konsolidētiem resursiem”.

Tas skan pietiekami ambiciozi, taču neatbilst prasībai, ka jebkuram projektam (arī šādai reformai) mērķi ir jāformulē tā, lai tie būtu specifiski, izmērāmi, sasniedzami, reālistiski un ierobežoti laikā (SMART princips). Tālāk seko problēmu uzskaitījums, un tādas ir pavisam sešas: „1) neatbilstoša vajadzībām nozaru struktūra; 2) pārāk plašs un nestrukturēts AII tīkls; 3) vājas augstākā līmeņa studijas; 4) nepietiekama starptautiskā konkurētspēja; 5) nepietiekams finansējums; 6) neefektīva pārvaldība”. Katrai no šīm problēmām veltīta apakšnodaļa, un materiāls tajās ir diezgan plašs, tomēr tikai viena no tām (5) faktiski parāda cēloņus: Latvija ar valsts finansējumu augstākajai izglītībai un zinātnei 0,79% apmērā no IKP 2009. gadā ir ierindojusies pēdējā vietā starp ES valstīm, un tādā situācijā, protams, nav pamata sagaidīt, ka visādi citādi Latvija būs ES augšgalā vai pa vidu.

Te ir jāpiebilst, ka nupat apstiprinātajā NAP šis rādītājs 2020. gadam ir paredzēts 0,78% apmērā (tātad atpalicība nodrošināta vēl ilgus gadus).

Pārējās uzskaitītās problēmas ir tikai sekas no tā, ko faktiski rada valsts iedibinātais finansiālais, tiesiskais un administratīvais ietvars. Ir arī tādi apgalvojumi, kas būtībā nemaz neatbilst patiesībai, piemēram, ka ir nestrukturēts augstskolu tīkls. Patiesībā universitāšu, akadēmiju un augstskolu klāstā ir skaidra un labi pamatota sistēma, kurā zinātājs viegli atpazīs Latvijas Universitātes, specializēto universitāšu un akadēmiju un reģionālo augstskolu tipus, un varēs pārliecināties par šādas tipoloģijas loģiskumu un piemērotību Latvijas apstākļiem (protams, var un vajag vēlreiz apskatīt un precizēt katras šādas iestādes misiju, lai to starpā nenotiktu nevajadzīga konkurence).

Tas fakts, ka ir daudz privāto augstskolu ar gandrīz vienādu piedāvājumu un ka arī valsts augstskolās ir daudz līdzīgu programmu, kurās studijas ir par maksu, ir tikai „simptoms”, veids, kā augstākās izglītības sistēma reaģē uz sabiedrības pieprasījumu pēc studiju vietām apstākļos, kad valsts šo pieprasījumu nenosedz (ir skaidrs, ka Latvijas iedzīvotājiem par maksu nav iespējams piedāvāt resursu ietilpīgās dabaszinātņu vai tehnisko zinātņu studijas un tāpēc piedāvājums aprobežojas ar tieslietām, ekonomiku, biznesa vadību, resp., virzieniem, ko var noorganizēt kaut cik lēti).

Nav gluži taisnīgs visām augstskolām adresētais pārmetums, ka tās neņem vērā darba tirgus pieprasījumu. Tikai privātās augstskolas tiešā veidā var reaģēt uz darba tirgus pieprasījumu; valsts augstskolām budžeta vietas nosaka IZM. Reformu piedāvājumā nav nekā tāda, kas būtu vērsts uz problēmu cēloņu novēršanu (pat vēl vairāk, 1.nodaļas beigās, runājot par reformas mērķi, tiek uzsvērts, ka tas nebūs „status quo saglabāšanai un tikai problēmu risināšanai”). Uzkrītoši ir tas, ka izmaksas vispār netiek rēķinātas, un tikai pāris punktos no visa lielā pasākumu klāsta ir pieminēts, ka būs nepieciešams papildu finansējums no valsts budžeta (taču valsts budžeta plānos nekas tāds nav iestrādāts). Vēl pāris punktos ierakstīts, ka finansējums nāks no privātiem avotiem (atliek tikai minēt, no kādiem un kāpēc).

Neliela teorētiska atkāpe par reformu jēdzienu. Reforma nav revolūcija, kurā viss vecais tiek iznīcināts, lai pēc tam sistēmu būvētu no jauna. Reforma pēc definīcijas ir izlabošana (ja sistēmā kaut kas nefunkcionē atbilstoši prasībām) vai arī uzlabošana (ja ir mainījušās prasības). Labošanu veic tad, kad vismaz daļa no elementiem ir derīgi un darbojas (nevar salabot to, kas ir pilnīgi nederīgs).

Pielikumā dotais veicamo pasākumu plāns ir piekārtots deklarētajiem ambiciozajiem mērķiem, taču grūti piekrist, ka šādā veidā mērķi tiks sasniegti.

1. punktā kvalitātes paaugstināšanai tiek paredzēti pieci pasākumi, taču neviens no tiem nav tieši saistīts ar kvalitātes nodrošināšanu akadēmiskajā procesā. 2. punktā augstākās izglītības un zinātnes sektora konsolidācijai un efektīvai resursu izmantošanai ir paredzēti seši pasākumi, bet visi ir tīri administratīvi, nepievēršot uzmanību tam, vai augstskolām ir piemērota infrastruktūra šādu izmaiņu veikšanai; runa ir tikai par finansējuma pārlikšanu no vienām programmām vai institūcijām uz citām. 3. punktā augstākās izglītības un zinātnes internacionalizācijai un starptautiskās konkurētspējas paaugstināšanai ir paredzēti trīs tīri juridiska tipa pasākumi, saglabājot esošo finansējumu.

3) IZM un ministrs personīgi īpaši ražīgi ir darbojušies sabiedrības informēšanas virzienā. Ir tapuši neskaitāmi raksti internetā, prezentācijas, publiski jautājumu un atbilžu pasākumi.

Protams, sabiedrības informēšana ir apsveicama rīcība, un tās rezultātā ministrs ir ieguvis lielu popularitāti plašākā sabiedrībā, taču tā ļoti maz skar IZM tiešos klientus un nenodrošina to iesaisti reformu veikšanā, tāpēc nevar apgalvot, ka šie pasākumi atbilstu mērķiem, kas deklarēti IZM informatīvajā ziņojumā un pasākumu plānā. To specifiskā satura dēļ var pat teikt, ka tie ir bijuši pretrunā ar reformu mērķiem, proti, to galvenais akcents ir uz mūsu augstākās izglītības it kā vispārējo zemo līmeni pretstatā citu valstu augstskolu ļoti augstajam līmenim. Šā iemesla dēļ tie, pirmkārt, veido vai pastiprina plašākā mūsu valsts sabiedrībā negatīvu attieksmi pret augstskolām un augstāko izglītību, un līdz ar to apgrūtinās gan studentu piesaisti, gan finansējuma piesaisti no valsts un privātajiem avotiem. Otrkārt, tie ir radījuši nevajadzīgu opozīciju pret IZM augstskolās, un līdz ar to būs apgrūtināta augstskolu konstruktīva līdzdalība reformu pasākumos. Treškārt, tie negatīvi ietekmē mūsu augstākās izglītības prestižu ārzemēs, un tas var apgrūtināt augstskolu turpmāko internacionalizācijas procesu.

Kā lai vērtē šo reformu piedāvājumu kopumā?

Ja spriež pēc tās grandiozās atšķirības, kāda ir starp situācijas raksturojumu un uzstādītajiem mērķiem, faktiski piemērotāks šīs ieceres apzīmējums būtu „revolūcija”. Latvieši daudzkārt sevi manifestējuši kā revolucionārus, un šī laikam nebūs pēdējā reize. Un tikpat daudz reižu latvieši ir vīlušies, jo pēc revolūcijas paliek tikai gruveši, nevis sapņu pilis.

Ja apskata piedāvātos risinājumus, tad, iespējams, mūs gaida cita veida vilšanās – tāda, kad sākumā mēs ieraugām V veidā saliktus banānus, bet beigās izdzirdam retorisku jautājumu „nu kā varēja nesolīt?”.

Ar to es negribu nekādā mērā noliegt, ka augstskolās ir problēmas un ka vajadzīgas reformas. Bet, ja kaut ko ir vērts darīt, tad to ir vērts darīt pareizi. Paliksim pie reformu jēdziena un necentīsimies augstākās izglītības sistēmu noārdīt pilnībā, bet kopīgiem spēkiem labosim to, kas labojams. Nav nekādas jēgas sludināt, ka mūsu augstākās izglītības sistēma ir nekam nederīga, bet divu gadu laikā uz burvju mājienu tā pēkšņi nokļūs Eiropas un pasaules pirmrindnieku sarakstā.

Latvija ir pietiekami labi integrējusies Eiropas augstākās izglītības telpā, un augstskolas daudz ko ir jau ieviesušas no tā, kas Eiropā atzīts par labu un noderīgu, tai skaitā arī attiecībā uz iekšējo kvalitātes nodrošināšanu. Darbs šajā virzienā ir jāturpina, nemeklējot jaunas kvalitātes definīcijas un neizdomājot jaunus ekonomikas likumus. Precīzāk jāizanalizē esošā situācija, lai saprastu, kuri ir tie elementi Latvijas tiesiskajā, administratīvajā un finansiālajā ietvarā, kurus vajag stiprināt un atbalstīt, un kuri ir tie, kas kavē jauno prasību izpildi. Jāpārliecinās, vai augstskolām tiek pasūtīts tas, ko valstij un sabiedrībai vajag. Jānosprauž reāli reformu mērķi. Jāizrēķina, cik tas maksās, un jānovērtē, kādos termiņos valsts to var ieguldīt. Un jādara savu darbu ar mīlestību, tad tas nesīs svētību. To gribas Jaunajā gadā novēlēt ir IZM, ir augstskolām, ir katram, kam par augstāko izglītību ir interese.

Autors ir Latvijas Universitātes vadošais pētnieks